II SA/Łd 228/08

Dnia 11 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zamknięcia zakładu prowadzącego działalność z zakresu skupu, uboju i przetwórstwa mięsa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. na rzecz E. M. kwotę złotych 200 (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] zamknął Zakład Główny Firmy A, położony w Ł. przy ul. A w zakresie uboju, rozbioru i przetwórstwa, tj. w zakresie objętym decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] jako bezprzedmiotowej. Organ ustalił, iż w ramach bieżącego nadzoru weterynaryjnego, po stwierdzeniu uchybień w zakresie przechowywania surowca, braku badań mikrobiologicznych, braku ich harmonogramu, braku identyfikacji surowca mięsnego wykorzystywanego do produkcji, braku zapewnienia warunków humanitarnego uboju zwierząt, wymogów sanitarno – technicznych, urządzeń i narzędzi używanych do produkcji, wydano w dniu decyzję nr [...] (dalej powoływana jako decyzja nr [...]) o natychmiastowym wstrzymaniu produkcji w zakresie uboju świń oraz rozbioru i przetwórstwa mięsa wieprzowego do czasu usunięcia wszystkich uchybień stwierdzonych w protokole kontroli i rekontroli z 6 sierpnia 2007 roku. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Ponadto w dniu 14.08.2007r. stwierdzono, iż mimo obwiązywania decyzji nr [...] i dodatkowo zakazu wprowadzenia do obrotu półtusz wieprzowych poddanych badaniu przez lekarza weterynarii po uboju w dniu 11.08.2007r. doszło do uruchomienia produkcji, w zakładzie nie było półtusz, co do których obowiązywał zakaz wprowadzenia do obrotu, brak programu nadzoru właścicielskiego zgodnego w wymogami powołanych przepisów, obecność na terenie magazynu, w chłodni, gatunków mięsa nie objętych decyzją o dopuszczeniu zakładu do produkcji. Właścicielka odmówiła podpisania protokołu. W toku późniejszego postępowania zakwestionowała ustalenia kontroli, ale bliżej tego zarzutu nie sprecyzowała. Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] orzekł o zamknięciu zakładu. Decyzja ta została uchylona decyzją nr [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...], Organ odwoławczy ustalił wówczas, iż część uchybień stwierdzanych w toku kontroli została usunięta, organ I instancji nie wyjaśnił ponadto, jakimi działaniami czy zaniechaniami zostały przez właścicielkę zakładu naruszone powołane przepisy. WLW zarzucił również wady uzasadnienia decyzji organu I instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu 13 września 2007 roku została przeprowadzona kontrola komisyjna. Ustalono wówczas, iż w poprzez jedna bramę prowadzącą do zakładu pokrywa się w nim droga czysta i droga brudna; nie jest ona utwardzona na całej długości, brak myjni środków transportu dostarczających żywiec i rozwożących wyroby gotowe, brak zabezpieczenia przeciwko owadom drzwi zewnętrznych, brak przedsionków i kurtyn powietrznych drzwi prowadzących do zakładu; ściany i posadzki w magazynie żywca nasiąkliwe i wykruszone, nierówna powierzchnia sufitów, odpryski farb w pomieszczeniach produkcyjnych i komunikacyjnych, brak pomieszczenia dla zwierząt chorych i podejrzanych o chorobę, uszkodzone, zdekompletowane stacje bajtowe, co świadczy o braku nadzoru nad obecnością gryzoni, brak chłodzonego magazynu odpadów, obecność kontenerów na UPPZ tylko dla kat.3, skorodowane kontenery, brak kontenera na odpady komunalne, okresowe dezynfekowanie magazynu żywca wapnem, chropowate powierzchnie ścian, co nie zapewnia łatwo zmywalnej powierzchni, chropowate posadzki w hali obróbki termicznej, przy atmosie i w pomieszczeniu uboju, niewystarczajaca wentylacja prowadzi do powstawania skroplin w pomieszczeniach komunikacyjnych, produkcyjnych, magazynie przypraw, hali obróbki termicznej, ekspedycji wędlin, obecność skroplin na ścianach i suficie w magazynie przypraw na poziomie przekraczającym stan rosy, brak zabezpieczenia kratek wentylacyjnych, w zakładzie panuje ogólny zaduch, brak nawiewów czystego powietrza, drzwi trudne w utrzymaniu czystości, skorodowane, nieszczelne – dotyczy to drzwi ewakuacyjnych, do peklowni, wejścia pracowników, brak planu przebiegu kanalizacji w zakładzie, brak doprowadzenia bieżącej ciepłej wody do myjni pojemników, brak sprzętu myjącego w myjni pojemników, brak zabezpieczenia przed owadami okna na ekspedycji, brak rozdzielenia szatni dla pracowników na część czystą i brudną, brak urządzenia do mycia obuwia, brak określenia warunków prania odzieży roboczej, brak sterylizatora do piły do cięcia półtusz, brak znaków legalizacji na wagach, brak odpowiedniego podłączenia kotłów warzelniczych do kanalizacji, obecność drewnianej półki, łyżki z drewnianą rękojeścią, drewniany pień na hali rozbioru, brak rozdziału na część czystą i brudną pomieszczeń ubojni, brak zapasowych kleszczy do głuszenia na stanowisku głuszenia, brak dokumentacji dotyczącej kleszczy do głuszenia, brak w chłodni półtusz wydzielonego miejsca na sztuki zakwestionowane, brak systemów zabezpieczających towar przed zanieczyszczeniami z zewnątrz na ekspedycji, nieschłodzony magazyn do przechowywania jelit wykorzystywanych do produkcji, brak identyfikacji misa drobnego, tłuszczu drobnego i elementów mięsnych w pomieszczeniach peklowni, brak procedury przyjęcia żywca do zakładu, procedury dopuszczenia pracowników do produkcji, brak procedury postępowania z odpadami na każdym etapie produkcji, brak procedury mycia i i dezynfekcji pojemników na UPPZ, niepełne, szczątkowe procedury GHP i GMP, brak rejestru dostawców surowców i odbiorców produktów. Powyższe uchybienia przesądziły o zakończeniu postępowania decyzją organu I instancji nr [...], powołaną na wstępie uzasadnienia o zamknięciu zakładu. Organ stwierdził również wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] nr [...]. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. wskazał, że działalność produkcyjna kontrolowanego zakładu stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia publicznego, zatem konieczne stało się jego zamknięcie. W dniu 28 listopada 2007 roku E.M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...], żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji E.A. zarzuciła błędne i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie stanu faktycznego. Ponadto wskazała, że zaskarżona decyzja oparta jest na ogólnikowych, bliżej niesprecyzowanych zarzutach. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii na podstawie art. 3 ust 2 pkt 5a, 5b. 5g, 5h, art. 8 ust 3, art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku o Inspekcji Weterynaryjnej, art. 54 ust. 1 i 2 lit e ust 3 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy podniósł, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się liczne protokoły kontroli przeprowadzonych w zakładzie E.M., podczas których stwierdzono rażące uchybienia, szczegółowo wymienione w protokołach kontroli, jak i przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z ostatniego protokołu kontroli z dnia 13 września 2007 roku wynika, iż zakład nie spełnia wymogów sanitarno - weterynaryjnych odnośnie struktury i stanu sanitarno - technicznego. Nadzór właścicielski jest wdrożony fragmentarycznie (braki HACCP, GMP, GHP) i nie zapewnia bezpieczeństwa wytwarzanym produktom żywnościowym, zaś produkcja w takich warunkach stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W tej sytuacji w ocenie organu administracji zasadne było zamkniecie zakładu oraz nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem zwłoka w wykonaniu decyzji realnie zagraża dobrom prawnie chronionym. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.M. żądając jego uchylenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 9 , art. 11, art. 76, art. 77 §1, art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie obowiązku dociekania prawdy obiektywnej, oparcie decyzji na ustaleniach pozostających w sprzeczności z materiałem dowodowym w postaci dokumentów, a także pozostających w sprzeczności z ustaleniami tego samego organu w decyzji [...] z dnia [...], zaniechanie obowiązku udzielenia stronie wyjaśnień i wskazówek o wymogach unijnych wynikających z rozporządzeń powołanych w decyzji oraz niewskazanie przyczyn dla których odmówiono wiarygodności pisemnym wyjaśnieniom strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 maja 2008 roku pełnomocnik organu przyznał, iż pomimo że w decyzji nie wskazano okresu, na jaki zamknięto zakład, to jednak korespondencja prowadzona ze skarżącą świadczy o tym, że usunięcie stwierdzonych uchybień umożliwi właścicielce zakładu uzyskać ponowne pozwolenie na produkcję. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie skarżąca niezasadnie odwołuje się do uzasadnienia decyzji z [...], w której to decyzji organ odwoławczy zakwestionował zamknięcie zakładu jako działanie przedwczesne. Wydanie obecnie kontrolowanej decyzji nastąpiło bowiem po uzupełnieniu postępowania dowodowego, po kolejnej kontroli, której co prawda ustalenia skarżąca zakwestionowała, ale nie podając konkretnych zarzutów, nie wskazując, które ze wskazanych niezgodności, uchybień w rzeczywistości nie istnieją. Tym niemniej podczas rozstrzygania doszło do uchybień, które powodują konieczność wyeliminowania z obrotu skarżonych decyzji. Organy wydały decyzję o zamknięciu zakładu na podstawie art. Art. 54 ust.1 i 2 lit. e i ust.3 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. "w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt" (Dz.U.UE.L.04.165.1). Przepis art. 54 ust.1 Rozporządzenia zobowiązuje organ, w razie wykrycia niezgodności, do podjęcia działań zapewniających, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Artykuł 54 ust.2 lit. e Rozporządzenia przewiduje zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu. Regulacja ta zatem akcentuje przede wszystkim działania naprawcze. Jej celem jest przede wszystkim zdopingowanie producenta do usunięcia stwierdzonych naruszeń Określenie zatem czasu, w którym zakład nie może funkcjonować, stanowi w ocenie sądu niezbędny element rozstrzygnięcia. Nie ma zdaniem sądu możliwości zamknięcia zakładu w tym trybie na czas nieoznaczony. Konstrukcja przepisu art. 54 rozporządzenia wyraźnie wskazuje na to iż winno to być rozwiązanie czasowe. Konsekwentnie też organ winien wskazać, jakie działania właściciel zakładu winien w tym czasie podjąć, jakie uchybienia usunąć, aby po okresie obowiązywania decyzji o zamknięciu odzyskać możliwość prowadzenia zakładu. Uchybienie to, stanowiące naruszenie prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Należy się bowiem zgodzić z zarzutem skarżącej, iż organy nie wyjaśniły, jakie działania winna podjąć, aby odzyskać możliwość prowadzenia zakładu. Z pewnością bowiem nie wszystkie stwierdzone niezgodności mają taką samą wagę dla podjętego rozstrzygnięcia. Należy też podnieść, iż uzasadnienie organu I instancji nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 par. 3 k.p.a., a to w części, w której organ na stronach 8-10 wymienia dowody z dokumentów, które dopuścił w postępowaniu. Jest to wyliczenie wszystkich dokumentów załączonych do akt, w tym np. też wskazano wyjaśnienia czy pisma skarżącej, której tłumaczeń organ nie przyjął. Z kolei na stronie 11 organ, opisując niezgodności w zakładzie skarżącej odwołuje się do aktów prawnych, bez przypisania konkretnych uchybień konkretnym normom: - tak jest w przypadku niezgodności stanu sanitarno – technicznego pomieszczeń oraz urządzeń i narzędzi produkcyjnych – pkt 1 na str. 11 decyzji, - w punkcie 2. na str. 11 niespełnienia warunków przewidzianych do produkcji w Zakładzie Głównym – brak wskazania jakich warunków producent nie spełnia - niewskazanie , jakich obowiązków z ustawy o systemie identyfikacji skarżąca nie wypełniła – pkt 11 - w punkcie 14 organ nie ustalił, jakie były rozbieżności ilościowe miedzy dokumentami zakupu trzody a dziennikiem badania przedubojowego i poubojowego.. Te wszystkie okoliczności faktyczne winny się znaleźć w uzasadnieniu decyzji, z powołaniem dowodów, z których wynikają. Tymczasem lektura uzasadnienia decyzji takich podstaw nie daje. Nie jest bowiem "ustaleniem faktycznym" powołanie się na rozbieżności miedzy dokumentami zakupu trzody a dziennikiem badania przed – i poubojowego. Ustaleniem byłoby wskazanie, jakie to są konkretnie rozbieżności, jakich ilości dotyczą , z jakiego okresu pochodzą, ze wskazaniem dowodów, z których top wynika. Dowody zebrane w toku postępowania nie stanowią bowiem części decyzji, jej załącznikami, nie mogą też stanowić części uzasadnienia. Uchybienia te należy ocenić jako istotne dla możliwości weryfikacji ustaleń, pomimo, iż skarżąca nie zdołała podważyć ustaleń i wyników kontroli powołanych wcześniej w uzasadnieniu. Podkreślić trzeba, iż z wyjaśnień skarżącej zdaje się wynikać raczej odmienna organem ocena niezgodności i ich znaczenia niż kwestionowanie faktów ustalonych w toku kontroli. Tym bardziej, że nawet odmawiając podpisania protokołu, skarżąca nie potrafił sprecyzować zastrzeżeń. Organ pierwszej jak i drugiej instancji nie uzasadniły też stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] jako bezprzedmiotowej. Wskazany w decyzji przepis art. 162 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Nie wystarczy zatem powołanie się na przepis art. 161 § 1 k.p.a., jak to uczynił organ I instancji, i czego nie naprawił organ odwoławczy, gdyż przepis ten przewiduje dwie różne podstawy uchylenia decyzji. Osoba, do której skierowana jest decyzja, jak i sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję nie mają w takiej sytuacji możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia. Ustalenie przesłanki wygaśnięcia decyzji nie może pozostawać w sferze domniemania. Ponadto stwierdzenie wygaśnięcia wskazanej decyzji jako bezprzedmiotowej przed zamknięciem zakładu co najmniej ostateczną decyzją wydaje się przedwczesne Powyższe uchybienia decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji skutkują konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. . Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ - decydując się na zastosowanie art. 54 ust. 2 lit e Rozporządzenia nr 882/2004 wskaże okres, na jaki zamyka zakład, rodzaje uchybień, jakie w tym czasie winna usunąć producentka, dokona ustaleń faktycznych, uwzględniając uwagi zawarte we wcześniejszej części, oraz rozważy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o dopuszczeniu do produkcji, zanim decyzja o zamknięciu stanie się ostateczna. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. A.K.