II SA/Łd 228/12

Dnia 10 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 roku sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania S. G. prowadzącego Zakład Usługowy [...] w S. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...] określającej wysokość zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wspomniana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...] określił S. G. wysokość zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r. w kwocie 3.635.624,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Marszałek wskazał, że pismem z dnia [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł., Delegatura w S., poinformował organ I instancji o wynikach przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2007 r. kontroli Zakładu Usługowego [...] S. G., z siedzibą w S.. W trakcie oględzin prowadzonej rekultywacji wyrobiska z wykorzystaniem odpadów w miejscowości Z., gmina G. okazało się, że S. G., posiadając zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie wyrobiska pożwirowego "Z." - działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na mocy decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] znak: [...], prowadził tę działalność w okresie: I kwartał 2002 r. - II półrocze 2007 r. nielegalnie, w innym miejscu, tj. na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina G.. Gromadzono tam odpady odbierane od innych posiadaczy odpadów. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone przez Starostwo Powiatowe w S. pismem z dnia [...], informującym, że nie wydawano żadnej decyzji zezwalającej na odzysk odpadów do rekultywacji (wypełnienia) wyrobiska na działce nr ew. [...]. W sporządzonych przez S. G. zbiorczych zestawieniach danych o rodzajach i ilości odpadów za lata 2002-2006, zamieszczona została informacja o prowadzeniu przez stronę działalności w zakresie odzysku odpadów o kodach 170101, 170102 oraz 170504 metodą R10 (rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby). Ze względu na fakt, iż Starosta Powiatu S. w pozwoleniach nie określił warunków zagospodarowania odpadów na terenie działki nr ewid. [...] działalność strony jest równoznaczna ze składowaniem odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, za które, w myśl art. 293 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.), podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone. Z uwagi na nieprzesłanie przez stronę wykazów informacji o rodzaju i ilości składowanych odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym (na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości Z.) za okres od I kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r., do naliczenia opłat za korzystanie ze środowiska z tego tytułu organ I instancji przyjął dane, zawarte w sporządzonych przez stronę zbiorczych zestawieniach danych o rodzaju i ilości wytworzonych odpadów za lata 2002-2006. Dalej organ I instancji wskazał, że decyzjami z dnia [...] znak: [...] i z dnia [...] znak: [...], Marszałek Województwa [...] określił wysokość zaległości w opłatach z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za okres: od I kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołań od tychże rozstrzygnięć, uchyliło zaskarżone decyzje określające wysokość zaległości w opłacie za okres od I do III kwartału 2002 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie. Kolegium orzekło także o uchyleniu decyzji określających wysokość zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za okres od IV kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r. w całości i przekazaniu spraw do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponowne postępowanie administracyjne, organ I instancji pismem z dnia [...] zwrócił się do WIOŚ w Ł., z prośbą o pomoc w ustaleniu stanu faktycznego, dotyczącego ilości i rodzaju odpadów zgromadzonych przez S. G. w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] WIOŚ w Ł., wskazał, iż poza dokumentami przekazanymi wraz z pismem z dnia [...], informującym o wynikach przeprowadzonej w dniu [...] kontroli, nie dysponuje innymi materiałami w przedmiotowej sprawie. Ponadto, wezwaniem z dnia [...], organ zobowiązał stronę do przekazania informacji, dotyczących ilości i rodzaju odpadów, zgromadzonych na terenie działki nr ewid. [...] "[...]", a także terminów przyjmowania i deponowania odpadów w okresie od IV kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r. wraz z dokumentami potwierdzającymi ten fakt. Na mocy art. 379 p.o.ś., w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w dniu [...] w Zakładzie Usługowym "[...]", została przeprowadzona kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w zakresie objętym właściwością Marszałka Województwa [...]. W trakcie kontroli ustalono, że w okresie objętym kontrolą (IV kwartał 2002 r. - I półrocze 2008 r.) S. G. zbierał następujące rodzaje odpadów: 170101 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 170102 - gruz ceglany, 170181 - odpady z remontów i przebudowy dróg, 170504 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503. W okresie tym część odpadów była deponowana w nieeksploatowanym wyrobisku pożwirowym "[...]" w miejscowości Z., na działce nr ewid.[...]. Ich masę ustalono na podstawie kart przekazania odpadu, przedstawionych przez przedsiębiorcę w trakcie kontroli, "Zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów" za lata 2002-2007, protokołów kontroli i protokołów oględzin, przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł.. Według danych zawartych w zgromadzonej dokumentacji, na działce nr ewid. [...], w miejscowości Z., gromadzone odpady poddawane były procesowi odzysku metodą R10. Spośród odpadów, przyjętych przez stronę w okresie 2002 r. - I półrocze 2008 r., metodzie tej poddano następujące rodzaje i ilości odpadów: 2002 r. - 170101 - 1.000 Mg oraz 170102 - 850 Mg; 2003 r. - 170102 - 1.000 Mg oraz 170504 - 7.624 Mg; 2004 r. - 0 Mg; 2005 r. – 170504 - 50 Mg; 2006 r. - 170504 - 26.062 Mg; 2007 r. - 0 Mg. Kontrola wykazała także, że przedsiębiorca samodzielnie dokonał kwalifikacji rodzaju prowadzonej na działce nr ewid. [...] działalności w zakresie gospodarki odpadami uznając, że prowadzi odzysk metodą R10. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska kontrolując w latach 2002-2006 Zakład Usługowy [...] błędnie uznał, że działalność prowadzona jest wyłącznie na terenie wyrobiska "[...]". W rzeczywistości działalność prowadzono w dwóch lokalizacjach: "[...]" i "[...]". "[...]", to eksploatowana kopalnia kruszywa naturalnego, na którą przedsiębiorca posiadał koncesję górniczą, na której nie deponowano odpadów. "[...]" to wyrobisko po nieeksploatowanej już kopalni, w której dokonywano gromadzenia odpadów. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów uzyskane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] dotyczyło wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]". Starosta [...] decyzją z dnia [...] znak: [...], zmienił decyzję z [...] r. i określił miejsce prowadzenia działalności w wyrobisku "[...] ", na działkach o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. W dniu [...] Starosta wydał decyzję znak: [...] zmieniającą własną decyzję z dnia [...] w ten sposób, że jako miejsce prowadzenia działalności wskazano w niej wyrobiska po eksploatacji złóż kruszywa naturalnego (piasku) "[...] " i "[...]", położonych na gruntach wsi Z., na działkach nr ewid: [...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...],[...],[...],[...]. Podczas oględzin, dokonanych w dniu [...]przez Geologa Powiatowego z udziałem pracowników WIOŚ stwierdzono, że wypełnianie wyrobiska pożwirowego jest prowadzone w obrębie działek o nr ew. [...],[...],[...] i [...], w miejscowości Z. (część dawnego wyrobiska złoża kruszywa naturalnego "[...]"), a nie na terenie wyrobiska "[...]", na działalność w obrębie którego S. G. posiadał zezwolenie Starosty [...]. Zatem odpady przyjęte w latach 2002-2003 pod kodami 170101, 170102, 170504 oraz w latach 2005-2006 pod kodem 170504 zostały zdeponowane na terenie wyrobiska "[...]". Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że WIOŚ podczas przeprowadzanych kontroli w latach 2004-2007 nie stwierdził naruszeń przepisów ochrony środowiska przez S. G. w zakresie deponowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na działce nr ewid. [...]w miejscowości Z.. Informacje zgromadzone w protokołach dotyczących kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] do [...]; oględzin przeprowadzonych w dniu [...]; kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] oraz [...]; kontroli przeprowadzonej w dniach [...],[...] i [...], nie wskazywały na błędną lokalizację prowadzonej działalności. Zdaniem organu I instancji strona deponując odpady w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym naruszyła przepisy ochrony środowiska. Jednakże fakt niestwierdzenia przez WIOŚ podczas kontroli, uchybień w tym zakresie, należy uznać za okoliczność łagodzącą i przyjąć, że właściciel Zakładu Usługowego [...], działał w przekonaniu, że postępuje zgodnie z uregulowaniami prawa. Zgromadzona podczas kontroli dokumentacja wykazała ponadto, że wszelkie naruszenia wskazane przez WIOŚ w zakresie brakujących dokumentów i zezwoleń, spotkały się z szybką reakcją S. G.. Wydaje się zatem, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w deponowaniu odpadów na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., podczas wcześniej przeprowadzanych kontroli, podmiot uzyskałby stosowne zezwolenia we wcześniejszym terminie. Biorąc powyższe pod uwagę i kierując się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), organ I instancji uznał, że podmiot nie powinien ponosić sankcji finansowych za okres, w którym WIOŚ w Ł. nie stwierdzał naruszeń przepisów ochrony środowiska. Jak podkreślił Marszałek, wprowadzenie w błąd przez organ administracji nie może skutkować nałożeniem na podmiot korzystający ze środowiska konsekwencji finansowych. Wyniki kilkukrotnych kontroli WIOŚ dawały bowiem stronie podstawę do dalszego prowadzenia działalności w przekonaniu o jej prawidłowości i legalności. Decyzją z dnia [...]znak: [...], Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie w sprawie określenia wysokości niewniesionych opłat podwyższonych z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w okresie od IV kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r. Uznano jednocześnie, że ponieważ przepisy ochrony środowiska zostały naruszone, a odpady były gromadzone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na terenie działki nr ewid. [...], S. G. powinien ponieść opłaty podwyższone z tego tytułu od momentu stwierdzenia nieprawidłowości, tj. od dnia [...]. Do naliczenia opłaty przyjęto dane, dotyczące rodzajów i ilości odpadów zdeponowanych na działce o nr ewid. [...], w latach 2002-2006. Decyzją z dnia [...]znak: [...], Marszałek Województwa [...] określił wysokość zaległości w opłacie podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r., która wyniosła 3.635.624,00 zł oraz należne odsetki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...], znak: [...] organ I instancji ponownie określił wysokość zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r. SKO w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z wątpliwościami prawnymi, dotyczącymi oceny charakteru prawnego działań związanych z postępowaniem z odpadami, Urząd Marszałkowski w Ł. zwrócił się z prośbą o wydanie opinii w zakresie poruszanych zagadnień do prof. zw. dr hab. nauk prawnych M. G., specjalisty w zakresie prawa ochrony środowiska i prawa administracyjnego, który sporządził "Opinią prawną, dotyczącą definicji pojęcia "odzysk" oraz oceną charakteru prawnego działań spełniających cechy "odzysku", prowadzonych bez wymaganej zgody". Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie charakter wykorzystywanych mas ziemnych, traktowanych jak odpady, w zasadzie nie był kwestionowany, przez stronę, która występowała o zgodę na odzysk takich właśnie odpadów. Działania polegające na wykorzystywaniu odpadów, prowadzone bez wymaganego zezwolenia, nie mogą być traktowane jako "odzysk" w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, nie spełniają bowiem podstawowego wymogu, jaki powinny spełniać wszystkie działania związane z odpadami, czyli wymogu ich bezpiecznego dla ludzi i środowiska prowadzenia. Spełnienie tego wymogu musi być bowiem udokumentowane formalnie poprzez uzyskanie odpowiedniego zezwolenia i materialnie, poprzez jego przestrzeganie. Prowadzenie nielegalnych działań powinno być zatem sankcjonowane nie tylko z powodu uchybień formalnych, ale i poprzez stosowanie sankcji z tytułu porzucenia odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Działania te mają bowiem cechy niekontrolowanego pozbycia się odpadów. Zdaniem organu I instancji okolicznością bezsporną jest składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, co sankcjonowane jest opłatą podwyższoną, określoną przepisami p.o.ś. W związku z powyższym, organ określił stronie wysokość zaległości w opłacie podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r. Do obliczenia wysokości przedmiotowej opłaty zastosowano przepisy ustawy p.o.ś. oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. Uwzględnione zostały wyniki przeprowadzonej w Zakładzie Usługowym [...], w dniu [...], kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w zakresie objętym właściwością Marszałka. Jak podkreślił organ I instancji mając na uwadze fakt, że w przedmiotowej sprawie naruszenie miało miejsce w roku 2007, winno być ono sankcjonowane według przepisów obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Uchybienie stwierdzone w dniu [...] zostało skutecznie i trwale usunięte poprzez uzyskanie przez stronę w dniu [...] decyzji Starosty [...] legalizującej działalność prowadzoną na terenie działki nr ewid [...]. Za czas, w ciągu którego strona postępowała z odpadami niezgodnie z przepisami, w związku z czym winna ponieść opłaty podwyższone za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, przyjęto okres od dnia 18 lipca 2007 r. (data stwierdzenia nieprawidłowości podczas kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w Ł.), do dnia 23 października 2007 r. (w dniu [...]Starosta [...] wydał decyzję zmieniającą decyzję z dnia [...], zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów, między innymi na działce nr ewid. [...]we wsi Z.), co stanowi 98 dób. Sposób naliczenia opłaty za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r. organ przedstawił w tabeli. W odwołaniu od tej decyzji S. G. wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie, podnosząc że w sprawie deponowania odpadów w wyrobisku "[...]" toczyło się dotychczas kilkanaście postępowań administracyjnych. Jak wynika z dotychczas przyjętych rozstrzygnięć organu I instancji ten sam stan faktyczny w zakresie gospodarowania odpadami raz uzasadnia jego odpowiedzialność a raz ją wyklucza. Odwołujący zakwestionował sposób wykorzystania opinii biegłego prof. G. przez organ I instancji. Strona w sprawie interpretacji przepisów zwracała się o opinię do specjalistów, którą załączyła do odwołania wskazując, iż najnowsza opinia stanowi integralne uzasadnienie odwołania, choć zasadna jest również analiza wcześniejszych opinii. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 k.p.a., art. 3 pkt 12, art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 275, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) – w skrócie "p.o.ś.", załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. nr 260, poz. 2176 ze zm.), tabeli L załącznika nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (M.P. nr 71, poz. 714), art. 2 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 3, 9 i 16 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.) – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając podjętą decyzję Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, aczkolwiek w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu II instancji ustalony w sprawie stan faktyczny jest prawidłowy i bezsporny, a istotą sporu jest wykładnia przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W myśl art. 139 k.p.a.: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Zaskarżona decyzja organu I instancji – w opinii Kolegium - nie narusza rażąco prawa, jak i interesu społecznego, co uniemożliwia ustalenie prawidłowej (wyższej) kwoty zaległości. Tym samym Kolegium musiało utrzymać w mocy wadliwą, lecz korzystniejszą dla strony odwołującej się decyzję organu I instancji. Organ II instancji odnosząc się do zarzutu odwołania, iż ten sam stan faktyczny w zakresie gospodarowania odpadami raz uzasadnia odpowiedzialność strony, a raz ją wyklucza wyjaśnił, iż decyzja umarzająca postępowanie w sprawie określenia wysokości niewniesionych opłat podwyższonych z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w okresie od IV kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r. nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje jedynie skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem. Rzeczona decyzja nie rozstrzygnęła zatem, że składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym nie miało miejsca, wobec czego brak jest przeszkód prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie określenia wysokości zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r. SKO odnosząc się do stanowiska strony wywiedzionego na podstawie analizy przepisów prawa dotyczącego odpadów, iż "deponowanie odpadów w wyrobisku [...]" odpowiada ustawowej definicji "odzysku" odpadów, a tym samym nie może być uznane za składowanie odpadów, bowiem uznanie danej czynności za odzysk odpadów nie zostało uzależnione od uzyskania stosownej decyzji administracyjnej wskazało, że z treści sporządzonych przez stronę zbiorczych zestawień danych dotyczących rodzajów, ilości odpadów i o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiana odpadów za lata 2002-2006 wynika, że przyjęte przez stronę odpady o kodzie 170101, 170102 i 170504, w latach: 2002, 2003, 2005 i 2006 były poddawane procesowi odzysku metodą R10. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. nr 112, poz. 1206) katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup. Do grupy 17 należą odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod 170101), gruz ceglany (170102) oraz glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503 (kod 170504) odwołujący użył do rekultywacji powierzchni ziemi - czynność R10. Załącznik nr 5 do ustawy o odpadach definiuje jednak proces odzysku R10 jako "rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby". W myśl art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o odzysku rozumie się przez to wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Zdaniem Kolegium wykładni pojęcia "odzysku" nie można dokonywać jednak w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy o odpadach. Z przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach wynika zasada, że prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wymaga zezwolenia. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów jest decyzją administracyjną. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach reguluje, co powinno się w niej znaleźć. Szczegółowe kwestie dotyczące odzysku regulują również akty wykonawcze do ustawy o odpadach. Działalność ta jest drobiazgowo uregulowana w przepisach prawa. Tym samym - w ocenie Kolegium - za odzysk można uznać tylko takie działania, które zostały szczegółowo określone w stosownym zezwoleniu, chyba, że przepisy prawa wyraźnie z takiego obowiązku zwalniają. Jak wyjaśniło Kolegium, S. G. zezwolenie na prowadzenie, na działce nr ewid. [...]odzysku odpadów w procesie R14 uzyskał dopiero na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...]nr [...]. W przedmiotowej sprawie nie ma ponadto najmniejszych wątpliwości, że skarżący nie prowadził odzysku metodą R10, ponieważ wskazuje na to zarówno charakter działań, jak i rodzaje użytych do tego odpadów. Brak zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów wyklucza możliwość weryfikacji działania mającego takie cechy. Nie wiadomo bowiem, jaką ilość odpadów można poddać odzyskowi na danej nieruchomości aby nie stwarzało to zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zdaniem Kolegium rację ma więc organ I instancji twierdząc, iż działania polegające na wykorzystywaniu odpadów, prowadzone bez wymaganego zezwolenia, nie mogą być traktowane jako odzysk w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, skoro nie spełniają podstawowego wymogu, jaki powinny spełniać wszystkie działania związane z odpadami, czyli wymogu ich bezpiecznego dla ludzi i środowiska prowadzenia. Spełnienie tego wymogu musi być bowiem udokumentowane formalnie poprzez uzyskanie odpowiedniego zezwolenia i materialnie, poprzez jego przestrzeganie. Prowadzenie takich nielegalnych działań powinno być zatem sankcjonowane nie tylko z powodu uchybień formalnych, ale i poprzez stosowanie sankcji z tytułu porzucenia odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, działania te mają bowiem cechy niekontrolowanego pozbycia się odpadów. Jednocześnie Kolegium zgodziło się z opinią strony, że uznanie, iż nie zachodził w tym wypadku odzysk z uwagi na brak decyzji zezwalającej musi jednocześnie wykluczyć możliwość uznania działania strony za magazynowanie w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach. Kolegium nie znalazło także podstaw, aby w tym zakresie kwestionować stanowisko strony, która jednoznacznie stwierdziła, że zagadnienie to można pominąć, bowiem w przypadku omawianego składowiska brak jest podstaw do stwierdzenia faktu magazynowania odpadów. Odwołujący, konsekwentnie stoi bowiem na stanowisku, że prowadził odzysk odpadów metodą R10, co wyklucza kwalifikowanie tego działania jednocześnie jako magazynowania. Kolejną kwestią wymagającą – w ocenie Kolegium - rozstrzygnięcia jest pytanie, czy masy ziemne lub skalne, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin, są w rozumieniu prawa odpadem. Odwołujący powołał się na prezentowany w doktrynie pogląd, iż masa ziemna nie jest odpadem. Jednak z analizy sporządzonych zbiorczych zestawień danych dotyczących rodzajów, ilości odpadów i sposobów gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiana odpadów za lata 2002-2006 wynika, że w latach: 2003, 2005 i 2006 odwołujący przyjmował odpady o kodzie 170504 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503). Analiza art. 3 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 3 pkt 13 ustawy o odpadach pozwalają – zdaniem Kolegium - stwierdzić, że przedmiotowe masy ziemne są odpadem w rozumieniu ustawy, a S. G. był ich posiadaczem. Kolegium podzieliło tym samym pogląd zaprezentowany w opinii prawnej prof. M. G., iż masy ziemne lub skalne, także i te usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin, mogą mieć charakter odpadów, o ile spełniają warunki określone w definicji odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Jak zauważył organ II instancji konstrukcja definicji "odpadu" nie odwołuje się do cech substancji, ani nie wskazuje na konkretne przedmioty które tworzą odpad, lecz odwołuje się do wzorca wskazanego w załączniku do ustawy oraz do faktycznego, zamierzonego lub nakazanego postępowania. Posiadacz mas ziemnych - odpadów stanowiących przedmiot postępowania (kod 170504), pozbył się ich przekazując je skarżącemu. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach: "Przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach, masy ziemne lub skalne usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji nie stanowią odpadu jedynie wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w p.o.ś. Pogląd, że masy ziemne lub skalne w określonym stanie faktycznym mogą być traktowane tak jak odpady i stosuje się do nich ustawę o odpadach znajdujemy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 3 pkt 12, art. 293 ust. 3 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. i stwierdziło, że bez wątpienia na działce nr ewid. [...] nigdy nie było składowiska odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach i dlatego też do odpadów (kod 170504) stanowiących przedmiot niniejszego postępowania znajdują zastosowanie przepisy p.o.ś. Przywołując brzmienie art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 274 ust. 5, 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1 i 2, art. 287, art. 288 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. Kolegium uznało, że ustalenia poczynione przez organ I instancji nie budzą wątpliwości. Mianowicie, w II półroczu 2007 r. na działce nr ewid. [...] składowano: 1000 Mg odpadu o kodzie 170101, 1850 Mg odpadu o kodzie 170102 i 33.736 Mg odpadu o kodzie 170504. Były to odpady, które w latach: 2002, 2003, 2005 i 2006 - w ocenie strony - zostały poddane procesowi odzysku metodą R10. Ustalenia te wynikają z kontroli przeprowadzonej przez Marszałka Województwa [...] u odwołującego i znajdują swój wyraz w protokole kontroli z dnia [...]. Z analizy zbiorczych zestawień danych dotyczących rodzajów, ilości odpadów i o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiana odpadów za lata 2002-2006 wynika, że dane w nich zawarte: za lata 2002 i 2006 pokrywają się z ustaleniami kontroli, natomiast za lata 2003 i 2005 są wyższe od ustaleń kontroli odpowiednio o 376 Mg i 205 Mg. Organ I instancji prawidłowo zatem w oparciu o dokumentację strony i protokoły kontroli WIOŚ w Ł., przyjął niższe, a co za tym idzie korzystniejsze wartości dla strony. Kolegium zweryfikowało również poprawność obliczeń organu I instancji, które zostały przedstawione w decyzji. Mimo błędów w pozycji grosze, określona kwota zaległości jest prawidłowa. Organ I instancji uznał, że opłata za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r. powinna obejmować okres od dnia 18 lipca 2007 r. do dnia 23 października 2007 r. Zdaniem organu odwoławczego rzeczona opłata powinna jednak obejmować całe półrocze 2007 r. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] nie legalizuje bowiem wcześniejszych działań strony, zaś od dnia doręczenia jej stronie może ona prowadzić zgodnie z prawem działania w niej określone. Kolegium zaznaczyło jednak, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co w tym wypadku nie ma miejsca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. G. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 293 ust. 3 p.o.ś. w związku z art. 2, art. 3 ust. 3 pkt 9 oraz art. 63 ustawy o odpadach, oraz naruszenie art. 7 k.p.a. Dokonywanie w wyrobisku [...] odzysku odpadów podlegało dwukrotnej weryfikacji w 2007 r. przez WIOŚ i Starostę [...], który wydał zezwolenie na kontynuację działalności w obrębie wyrobiska [...] bez konieczności zabrania wcześniej deponowanych odpadów oraz bez zmiany warunków prowadzenia działalności. Według skarżącego ustawa o odpadach formułuje obiektywne kryterium oceny, czy mamy w danym wypadku do czynienia z odzyskiem czy też nie. Kryterium to wynika z obowiązku zabrania odpadów z miejsca ich zdeponowania, jeżeli nie jest ono przeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów. W sytuacji, gdy posiadacz odpadów nie wywiązuje się z tego obowiązku należy zastosować art. 34 ustawy o odpadach. Jeżeli odpady mogą pozostawać w owym miejscu to mamy do czynienia z odzyskiem. Taka sytuacja zachodziła właśnie w przypadku wyrobiska [...]. W tej sprawie nie było potrzeby nakazania zabrania odpadów wypełniających wyrobisko bowiem zostały one w sposób bezpieczny użyte do rekultywacji będącej na dodatek prawnym obowiązkiem skarżącego. Potwierdził to Starosta [...] wydając zezwolenie na kontynuację działalności a nie decyzję z art. 34. Jak podkreśliła strona skarżąca masa ziemna nie jest odpadem, choć we wskazanych okolicznościach stosuje się wobec niej przepisy ustawy o odpadach. Nie stosuje się do niej przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Z tego też powodu wykluczona została możliwość zastosowania przepisów o opłatach podwyższonych, co potwierdza stanowisko doktryny powołane w opiniach. W przekonaniu skarżącego w tej sprawie mamy do czynienia z faktem zalegalizowania działalności. Tym samym, od chwili kiedy powołana już decyzja Starosty [...] stała się ostateczna, nikt nie może mieć wątpliwości, iż w wyrobisku [...] mamy do czynienia z odzyskiem, a co za tym idzie, że odpady przeznaczone do tego odzysku oczekiwały na legalizacje działań przez stronę. Zgodnie z art. 63 (w związku z art. 3 ust. 3 pkt 3) ustawy o odpadach magazynowaniem jest deponowanie odpadów m.in. na powierzchni ziemi przez okres do trzech lat (co do zasady przed dokonaniem odzysku). Dopiero deponowanie powyżej 3 lat można uznać za składowanie w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. W tym wypadku jednoznaczne są również przepisy dotyczące opłat podwyższonych. Art. 293 ust. 3 p.o.ś. nie znajduje w tym wypadku zastosowania. Mamy bowiem odrębny przepis 293 ust. 2, który dotyczy magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji. Magazynowaniem jest zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 3 czasowe przechowywanie przed odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Uzyskując stosowną decyzję skarżący potwierdził zarówno możliwość jak i wolę dokonania takiego odzysku. Zdaniem strony jeśli organy obu instancji uważają, że odzysk zachodzi jedynie wtedy, gdy potwierdza go stosowna decyzja, powinny ustalić, które odpady były zdeponowane w ostatnich trzech latach (przed uzyskaniem decyzji). Winny być one wówczas poddane opłacie podwyższonej o innej stawce. Zarzut, że strona nie poinformowała organu o zamiarze magazynowania nie powinien być zatem traktowany jako rozstrzygający o możliwości wykluczenia takiej opcji. Polskie przepisy dotyczące gospodarki odpadami są tak skomplikowane, że trzeba uznać, iż rozważenie ewentualnej różnicy w ocenie kwalifikacji prawnej danej czynności jest obowiązkiem organów ochrony środowiska. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi II instancji, że nie zauważył on, iż pierwotnie proces R10 obejmował również rekultywację, a dokonana przez skarżącego kwalifikacja była pierwotnie prawidłowa. Późniejsza zmiana przepisów spowodowała konieczność uznania owej czynności za proces R14 -- co ostatecznie potwierdziła decyzja Starosty [...] z 2007 r. Według strony, jeżeli organ nie uznał argumentacji o dokonanym odzysku (pierwotnie metodą R10 a następnie R14) przed uzyskaniem zezwolenia w 2007 r., to powinien on automatycznie wziąć pod uwagę, że zdeponowane odpady ostatecznie posłużyły do takiego odzysku po uzyskaniu zezwolenia. Tym samym odpowiada to sytuacji opisanej w art. 63 ustawy o odpadach. Ustawa ta nie uzależnia uznania danej czynności za magazynowanie od posiadania stosownej decyzji administracyjnej. Organ uznał natomiast warunkowe wskazanie na możliwość uznania faktu magazynowania za wiążącą deklarację braku takiego działania. Reasumując strona podkreśliła, że podjęte działania były jej obowiązkiem prawnym wynikającym z konieczności dokonania rekultywacji terenu (na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) podobnie jak i użycie odpadów do rekultywacji. Podjęte działania nie stanowiły zagrożenia dla środowiska, co ostatecznie potwierdziła decyzja Starosty z 2007 r. Uznanie, że działania skarżącego miały cechy niekontrolowanego porzucenia odpadów jest co najmniej nadinterpretacją, tym bardziej, że status prawny masy ziemnej i skalnej polega na tym, że stosuje się do nich we wskazanych w ustawie przypadkach przepisy ustawy o odpadach. Nie oznacza to jednak automatycznie, że stanowią one odpad a ich deponowanie może być utożsamiane ze składowaniem odpadów w zakresie obowiązków opłatowych. Rozporządzenia wykonawcze określające stawki opłat za tego rodzaju "odpady" zostało wydane z naruszeniem delegacji ustawowej. Część masy ziemnej i skalnej oraz odpadów zdeponowanych w wyrobisku [...] przed uzyskaniem zezwolenia była ewidentnie magazynowana - niezależnie od oceny legalności takiego procesu. Teza ta może jednak być uznana jedynie przy jednoczesnym wykazaniu, że nie nastąpił odzysk. Organ I oraz II instancji kwestionując dokonanie odzysku automatycznie uznały, że alternatywą jest składowanie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę jej uwzględnienia. Regulacją prawną obejmującą zagadnienia odpadów, która legła u podstaw u podstaw kontrolowanej decyzji organu administracji jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) oraz ustawa 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), powoływana dalej jako p.o.ś. Kluczowym zaś zagadnieniem wymagającym interpretacji i rozstrzygnięcia jest, w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, który nie był kwestionowany w toku postępowania, pojęcie odpadu, jego składowania oraz odzysku. Organ zakwalifikował działanie skarżącego jako składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym i obciążył opłatą podwyższoną w wysokości 0,1 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania, stosownie do przepisu art. 293 ust. 3 p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w czasie korzystania ze środowiska, czyli II półroczu 2007 r. Odpady, według definicji legalnej zamieszczonej w ustawie o odpadach oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1). Składowanie natomiast nie jest zdefiniowane ustawowo, a słownik języka polskiego każe rozumieć je jako przechowywanie, może też być tłumaczone jako złożenia, czy zdeponowanie, jak proponuje skarżący. Skarżący jako posiadacz odpadów określał w zbiorczych zestawieniach danych za każdy rok, rodzaj odpadów, ich ilość oraz sposób gospodarowania nimi, dokonywał ich kwalifikacji wskazując kod cyfrowy każdego z rodzajów odpadów oraz warunki odzysku, stosownie do przepisów wykonawczych do ustawy o odpadach - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 356). W zestawieniach załączonych do akt administracyjnych, począwszy od 2003 r. deklarował kamienie, glebę, ziemię klasyfikując je do kodu odpadów oznaczonego 170504. A więc nie miał wątpliwości, że odpowiadają one definicji odpadu. Wątpliwości, które powziął w toku postępowania administracyjnego nie zostały podzielone przez organ, a Sąd tę ocenę organu aprobuje. Bowiem nawet, pomijając tę niczym nieuzasadnioną, zmianę stanowiska skarżącego, co do traktowania mas ziemnych i skalnych jako odpadów, to za prawidłową należy uznać interpretację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do tej kwestii, wobec konsekwentnego jej podnoszenia w skardze, podkreślić należy, iż tylko te masy skalne i ziemne, które są szczegółowo określone przepisem art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 1a, i 2 ustawy o odpadach, nie są odpadami, w rozumieniu przepisów tej ustawy i wobec tego nie stosuje się do nich ustawy p.o.ś. (patrz: art. 3 p.o.ś.). Spośród tych mas ziemnych i skalnych, które wymienia art. 2, tylko te wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach objęte są przepisami tej ustawy, zaś te które wymienia art. 2 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 są wyłączone także spod działania ustawy o odpadach. Skarżący nie wykazał, aby posiadane przez niego masy skalne i ziemne były tymi które odpowiadają opisanym w przepisie art. 2 ust. 1, a więc masami ziemnymi lub skalnymi usuwanymi albo przemieszczanymi, w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy o odpadach, ale tylko te przepisy, a więc przepisy prawa ochrony środowiska nie miałyby do nich zastosowania. Nie wynika też z materiału zgromadzonego w sprawie, aby masy ziemne i skalne należące do skarżącego były tymi, co do których wyłączone są nawet przepisy ustawy o odpadach, a więc wymienionymi w art. 2 ust. 2 pkt 1, 1a, i 2. 1) masy ziemne lub skalne usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; Pkt 1a) masy ziemne lub skalne przemieszczane w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż, udzielona na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania; Pkt 2) masy ziemne pochodzące z pogłębiania akwenów morskich w związku z utrzymywaniem infrastruktury zapewniającej dostęp do portów oraz infrastruktury portowej, a także z pogłębiania zbiorników wodnych, stawów, cieków naturalnych, kanałów i rowów w związku z utrzymywaniem i regulacją wód, stanowiących niezanieczyszczony urobek. W świetle zacytowanych przepisów nie można więc uznać za zasadny zarzut skargi, iż złożone przez skarżącego masy ziemne i skalne na terenie działki nr ewid. [...], w wyrobisku [...], nie były odpadami, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, w myśl. art. 3 p.o.ś., w tym przepisy o opłatach podwyższonych. Nie znajduje również potwierdzenia w obowiązujących przepisach stanowisko zaprezentowane w skardze, iż działania skarżącego z odpadami, w obrębie wyrobiska [...], kwalifikować można jako odzysk. Ustawa o odpadach przez odzysk rozumie wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy (art. 3 ust. 2 pkt 9). Jednocześnie, ustawa ściśle reglamentuje ten rodzaj postępowania z odpadami. Zabrania bowiem odzysku poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania (art. 13 ust. 1). A zezwalając na prowadzenie odzysku za pomocą działań określonych jako R10 (rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby) oraz w procesie odzysku R 14 (inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części), zastrzega, iż dotyczyć to będzie tylko tych rodzajów odpadów oraz warunków ich odzysku, które Minister określi w drodze rozporządzenia. Przy czym bezwzględnie wymaga aby posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk (...) uzyskał zezwolenie starosty na prowadzenie tej działalności, w drodze decyzji, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat (art. 26 ust. 1, 2 i 3 pkt 3). Niedopuszczalne więc jest, w świetle prawa, samodzielne kwalifikowanie postępowania z odpadami jako odzysk i prowadzenie takiej działalności bez zezwolenia. Może to zagrażać bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi oraz środowiska i musi się spotkać z sankcją. Nie zmienia kwalifikacji działań posiadacza odpadów fakt, iż jeden właściwy organ (Marszałek województwa) stosuje sankcje w postaci opłaty podwyższonej wobec zaliczenia tych działań do składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (art. 293 p.o.ś), a jednocześnie drugi organ (Wójt, burmistrz lub prezydent miasta), zobowiązany do działań z urzędu w drodze decyzji, nie nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcia ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania (art. 34 ustawy o odpadach). Nie świadczy to niestety o tym, że Marszałek błędnie uznał działalność skarżącego za "składowanie odpadów", do czego zmierza skarżący, bo Wójt nie nakazał usunięcia odpadów. Postępowanie w sprawie opłaty za składowanie odpadów za II półrocze 2007 r. zostało wszczęte już po uzyskaniu przez skarżącego zezwolenia na zbieranie i odzysk odpadów na terenie wyrobiska [...] (decyzja z dnia [...]), co czyniło bezzasadnym nakazywanie ich usunięcia, w trybie art. 34. Sąd nie podziela więc stanowiska skarżącego, iż obiektywnym kryterium oceny, czy mamy w danym wypadku do czynienia z odzyskiem, czy też nie, jest nakazanie zabrania odpadów z miejsca ich zdeponowania. Okoliczności niniejszej sprawy przeczą tej koncepcji, bowiem mimo, iż odpady mogły pozostawać w miejscu składowania w momencie orzekania o opłacie, bo istniało już w obrocie prawnym zezwolenie na ich odzysk, to nie można uznać, iż mieliśmy do czynienia z odzyskiem, przed dniem 24 października 2007 r. Podobnie jak nie można uznać za trafne stanowiska skarżącego, iż odpady w wyrobisku [...], przeznaczone do tegoż odzysku, oczekiwały na legalizacje działań przez stronę i należało ich złożenie, zgodnie z art. 63 ustawy o odpadach, traktować tak jak magazynowanie, przez które rozumie się deponowanie odpadów m.in. na powierzchni ziemi przez okres do trzech lat (co do zasady przed dokonaniem odzysku). I dopiero deponowanie powyżej 3 lat można uznać za składowanie w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Ażeby jednak można dane postępowanie z odpadami uznać za magazynowanie, czyli działanie które ustawa uznaje za legalne, tak jak przy każdym innym postępowaniu z odpadami, muszą być spełnione ustawowo określone warunki, odnoszące się do miejsca, czasu, celu i podstawy formalnoprawnej. Żadnego z tych warunków nie spełniał skarżący. Przepis art. 63 w ust. 6 wymienia precyzyjnie te dokumenty, w których należy określić miejsce i sposób magazynowania odpadów. Precyzyjnie też musi być określony czas i cel magazynowania, wynikający z ustawy. Naruszenie zaś przepisów dotyczących magazynowania odpadów może pociągać za sobą też opłaty podwyższone bądź administracyjne kary pieniężne. Mając na względzie powyższe, uznać należy iż zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 293 ust. 3 p.o.ś. w związku z art. 2, art. 3 ust. 3 pkt 9 oraz art. 63 ustawy o odpadach są nieuzasadnione. Nie ma też podstaw do stwierdzenia by zaskarżony akt w innym zakresie, niż wskazanym w skardze, naruszał prawo materialne bądź przepisy postępowania. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę oddalił. n.k.