II SA/Łd 229/08

Dnia 16 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 roku sprawy ze skargi W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu w wysokości 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym kwota należnego podatku od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa, na rzecz radcy prawnego D. Z.-B. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...]. ls W dniu 5 listopada 2007 r. Wójt Gminy K. zawiadomił W.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wyposażenia należącej do niej nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz zobowiązania strony do utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Organ zauważył, że W.A. nie wykonuje obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz § 7 i § 8 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...]). Organ wezwał stronę do zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń oraz ich udokumentowania. Pismem z dnia 15 listopada 2007 r. W.A. zwróciła się do organu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku wyposażenia posesji w kosz na śmieci. Podała, że ma 89 lat, utrzymuje się ze skromnej renty, jest inwalidą I grupy, z trudem porusza się o kulach. Zaznaczyła, że nie wytwarza odpadów komunalnych, które wymagałyby odpowiedniego składowania, wywożenia, mieszka sama, a na posesji jest czysto. Każdy wydatek jest dla niej dodatkowym obciążeniem finansowym, ponieważ znaczną część pieniędzy wydaje na leki. Decyzją Nr [,,,] z dnia [...] r. Wójt Gminy K. na podstawie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), art. 104, art. 107 i art. 108 § 1 K.p.a. z urzędu nakazał W.A. wyposażenie będącej jej własnością nieruchomości, położonej w miejscowości K., oznaczonej numerem porządkowym 1 (działka ewidencyjna Nr 38/1) w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych (kosze) oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie technicznym, porządkowym i sanitarnym. W uzasadnieniu organ podał, że strona nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, co potwierdzają wykazy umów przekazywane przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną oraz przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W.A. nie wyposażyła nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych i nie wykonuje obowiązku utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W takim przypadku wójt był zobowiązany do wydania decyzji nakładającej tego rodzaju obowiązki. W dniu 4 grudnia 2007 r. W.A. odwołała się od decyzji organu I instancji. Podała, że decyzja jest dla adresatki bardzo krzywdząca. Zaznaczyła, że nie wytwarza, ani nie posiada odpadów komunalnych, które wymagałyby odpowiedniego składowania czy wywożenia, a utrzymywanie kosza na śmieci, pilnowanie i dbanie o jego stan techniczny jest niemożliwe ze względu na stan zdrowia, inwalidztwo I grupy oraz wiek. Wskazała, że ma trudności w poruszaniu się. Nadto wyjaśniła, że mieszka sama, na uboczu i potrzebuje opieki, a zakup kosza wiąże się tylko z dodatkowym obciążeniem finansowym. Zwróciła uwagę na swą trudną sytuację majątkową, wyrażającą się w pobieraniu skromnej renty, która stanowi dla niej źródło utrzymania oraz faktem znacznych wydatków czynionych na zakup lekarstw. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie z obowiązku nałożonego tym aktem. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz § 7 pkt 1 i § 8 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. – uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i zobowiązało W.A. do wyposażenia swej nieruchomości w urządzenie/kosz o minimalnej pojemności 100 litrów oraz utrzymywanie go w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W uzasadnieniu organ podał, że wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym stanowią podstawowe obowiązki właściciela nieruchomości, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach. Wydanie decyzji nakładającej wymienione obowiązki jest obligatoryjne w przypadku, gdy organ stwierdzi, że nie są one wykonywane. Akt prawa miejscowego w postaci Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. został wydany w wykonaniu obowiązku ustawowego ustanowionego w art. 4 ustawy. W przepisach § 7 pkt 1 i § 8 pkt 1 Regulaminu przewidziano, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest wyposażyć nieruchomość w urządzenie/kosz przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych o minimalnej pojemności 100 litrów miesięcznie, przypadający na jedno gospodarstwo domowe, gdy liczba mieszkańców nie przekracza 5 osób. Wobec tego, że organ I instancji nie sprecyzował powyższego obowiązku, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. Odnosząc się do sytuacji osobistej skarżącej Kolegium zauważyło, że przepisy prawa nie przewidują zwolnień od nałożonego na W.A. obowiązku. Nadto organ wyjaśnił, że Zakład Gospodarki Komunalnej Gminy K. udostępnia właścicielom nieruchomości pojemniki na odpady komunalne nieodpłatnie, a koszt utrzymania takiego pojemnika wynosi 11 złotych miesięcznie. W razie zaistnienia trudności w pokryciu takiej kwoty, strona ma prawo zwrócić się o pomoc do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Na powyższą decyzję W.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że jest dla niej krzywdząca, ponieważ strona nie posiada i nie wytwarza odpadów komunalnych. Odpady, jak np. papier służy do rozpalania ognia w kuchni, gdyż nie posiada gazu. Zaznaczyła, że mieszka w lesie, na uboczu, nie posiada gospodarstwa rolnego. Utrzymanie kosza, pilnowanie i dbanie o pojemnik jest niemożliwe ze względu na stan zdrowia i kalectwo I grupy skarżącej oraz wiek 89 lat. Strona z trudem porusza się o kulach, nie wychodzi nawet na podwórko. Utrzymanie kosza kosztuje obecnie 13 złotych miesięcznie, co jest dotkliwym wydatkiem. Z otrzymanych decyzji nie wynika, ile będzie odpadów, kiedy będą odbierane. Wskazano tylko, że opłata 13 złotych przewidziana jest dla pięciu mieszkańców posesji. W ocenie skarżącej jest nieuzasadnione obciążenie jej wydatkiem identycznym jak w przypadku wieloosobowego gospodarstwa domowego. Podała, że jej emerytura wynosi 530 złotych plus dodatek pielęgnacyjny. Kwota ta nie wystarcza na zakup lekarstw. Zakwestionowała możliwość uzyskania pomocy społecznej, gdyż nie jest w stanie samodzielnie jej uzyskać. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 12 sierpnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo w tym w szczególności zasady współżycia społecznego oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika art. 5 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia Wójta Gminy, jako organ nadzorujący realizację obowiązków związanych z utrzymaniem porządku i czystości do wydania decyzji rozwiązującej trudną sytuację życiową skarżącej. Jednakże organy orzekające w sprawie z tej możliwości nie skorzystały, wydając decyzje niemożliwe do wykonania nawet w drodze egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie oceniając w tym kontekście kwestionowaną przez W.A. decyzję z dnia [...] r., mocą której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję organu I instancji i zobowiązało skarżącą do wyposażenia nieruchomości w urządzenie/kosz o minimalnej pojemności 100 litrów oraz utrzymywanie go w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, stwierdził, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 5. ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku (art. 5 ust. 7). Powołany wyżej przepis, poprzez użyty w nim zwrot "zapewniają" określa obowiązki właściciela nieruchomości, jakie wiążą się z utrzymaniem czystości i porządku na jej terenie. Do tych obowiązków należą niewątpliwie: 1. wyposażenie nieruchomości w stosowne urządzenie do zbierania odpadów komunalnych, 2. utrzymywanie urządzeń do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym. Pod pojęciem właściciela nieruchomości, należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4), natomiast pod pojęciem odpadów komunalnych –odpady komunalne w rozumieniu przepisów o odpadach (art. 2 ust. 1 pkt 2). Według art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2007 r. nr 39 poz. 251) przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Naruszenie przez właściciela nieruchomości obowiązków, wymienionych w pkt 1 i 2 obliguje właściwy organ administracji publicznej do wydania z urzędu decyzji administracyjnej nakazującej wykonanie konkretnych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Ustawodawca w takim przypadku, nie pozostawił organowi administracyjnemu możliwości wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla strony. Nie przewidział także prawnej możliwości zwolnienia strony z wykonania obowiązków, chociażby z uwagi na jej ciężką sytuację materialną. Oznacza to, iż rozważane wyżej przepisy prawa materialnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym, od ich stosowania. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie danej gminy może określać regulamin, który uchwala Rada Gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 4 ust. 1 i 2). Wspomniany regulamin z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego, a więc najogólniej rzecz ujmując jego postanowienia są dla mieszkańców danej gminy przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Taki właśnie akt prawa miejscowego obowiązuje bezspornie na terenie Gminy K. Jest nim bowiem uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy K., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K. określa zasady i sposób wykonywania zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku na obszarze nieruchomości znajdujących się na terenie gminy. Nakłada na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków związanych w utrzymaniem czystości i porządku na terenie ich nieruchomości, w tym także obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenie/kosz o wielkości stosownej do potrzeb nie mniejszej jednak jak ustalona w § 7 pkt 1-2 i utrzymywanie go we właściwym stanie technicznym i sanitarnym (§ 8 pkt 1). Minimalna pojemność urządzenia czy też inaczej mówiąc kosza przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przypadająca na jedno gospodarstwo domowe gdy liczba mieszkańców nie przekracza 5 osób ustalona została przez Radę Gminy K. na 100 litrów miesięcznie (§ 7 ust. 1). Obowiązek wyposażenia nieruchomości w omawiane wyżej urządzenie spoczywa więc także na właścicielce nieruchomości oznaczonej nr ewid. 1/38, położonej na terenie gminy K., w miejscowości K. – W.A., która jak trafnie ustalił to organ I instancji na podstawie wykazów umów przekazywanych przez zobowiązane do tego podmioty-zakład będący gminną jednostką organizacyjną oraz przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, nie posiada na terenie swojej nieruchomości odpowiedniego urządzenia (kosza) do gromadzenia odpadów powstających w jej gospodarstwie domowym i co istotne okoliczności tej skarżąca nie zaprzecza. Twierdzi ponadto, z czym w ocenie Sądu nie sposób się zgodzić, iż nie wytwarza odpadów komunalnych, które wymagałyby odpowiedniego składowania. Jak bowiem powszechnie wiadomo w każdym gospodarstwie domowym wytwarzane są odpady, określane mianem "komunalnych", które ustawodawca nakazał bez jakichkolwiek wyjątków w tym zakresie gromadzić w przeznaczonych na ten cel urządzeniach. Dlatego też w sytuacji, gdy organ stwierdził, że skarżąca nie wypełnia obowiązków wynikających z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach z dnia 12 czerwca 2006 r. w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie jej nieruchomości, a jak zostało to już zauważone powołane przepisy nie dają organowi administracji publicznej możliwości zwolnienia skarżącej z ich wypełnienia, z uwagi chociażby na niezwykle ciężką sytuację materialną, w jakiej znajduje się strona skarżąca, Kolegium zasadnie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji, które nie precyzowało nałożonych nań obowiązków i zobligowało stronę do wyposażenia nieruchomości w kosz o minimalnej pojemności 100 litrów oraz utrzymywanie go w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wydając zaskarżoną decyzję organ związany był wyłącznie obowiązującymi przepisami prawa i wbrew temu, co próbuje wywieść pełnomocnik strony, nie mógł kierować się względami słusznościowymi, a już z pewnością nie był uprawniony do stosowania zasad współżycia społecznego. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Powołana norma wyklucza stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, chociażby z tego względu, że zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich powodów skargę W.A. należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 250 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 15 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). B.C.