II SA/Łd 23/14

Dnia 28 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi H. Ż. - W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania H. Ż., właścicielki Prywatnego Gabinetu Stomatologicznego w Z. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] znak [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] znak [...] Marszałek Województwa [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania wymierzył H. Ż., właścicielce Prywatnego Gabinetu Stomatologicznego w Z. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 r. Organ I instancji wskazał, że zbiorcze zestawienie danych o odpadach za 2009 r. otrzymał od H. Ż. w dniu 13 kwietnia 2010 r., a zatem po upływie ustawowego terminu określonego na dzień 31 marca 2010 r. W odwołaniu od tej decyzji H. Ż. wniosła o umorzenie, lub znaczące zmniejszenie kary pieniężnej, stwierdzając, że nałożona kara jest zbyt wysoka i krzywdząca. Nadto stanowi drastyczne obciążenie jej budżetu domowego co jest istotne w kontekście tego, że ma na utrzymaniu córkę, a także wspomaga finansowo swoją siostrę i jej syna. Strona nie kwestionowała przy tym faktu nieterminowego złożenia zestawienia danych o odpadach. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., 79c ust. 3 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 145). Ustawa ta została ogłoszona w dniu 25 lutego 2010 r., a okres jej vacatio legis określony został na 14 dni. Dodała ona do ustawy o odpadach rozdział 9a zatytułowany "Kary pieniężne". W rozdziale tym przewidziano katalog naruszeń obowiązków posiadaczy odpadów, które skutkują obligatoryjnie wymierzeniem sankcji przez właściwy organ w postaci kary pieniężnej w określonej wysokości. Jednym z przypadków uzasadniających wymierzenie kary pieniężnej jest nieterminowe przekazanie marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o odpadach. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że strona jest posiadaczem odpadów w świetle art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Pociąga to za sobą obowiązki ewidencyjne, o których mowa w art. 36 ustawy o odpadach. Wytwarzane przez stronę odpady nie kwalifikują się do kategorii odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. Określone one zostały w wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 36 ust. 13 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, oraz kategorii małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów (Dz. U. Nr 152, poz. 1735). Z rozporządzenia tego wynika, że nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji wytwarzanych rocznie odpadów o kodach: 02 01 03 (odpadowa masa roślinna), 02 01 06 (odchody zwierzęce, 03 01 01), odpady kory i korka do 10 Mg), 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 - do 10 Mg), 08 03 18 (odpadowy toner drukarski inny niż wymieniony w 08 03 17 - do 0,1 Mg), 13 02 08 (Inne oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe - do 0,01 Mg), 15 02 03 (sorbenty, materiały filtracyjne, tkaniny do wycierania (np. szmaty, ścierki) i ubrania ochronne inne niż wymienione w 15 02 02 - do 0,1 Mg), 16 02 13 (zużyte urządzenia zawierające niebezpieczne elementy inne niż wymienione w 16 02 09 do 16 02 12 - do 0,005 Mg), 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów - do 5 Mg), 17 01 02 (gruz ceglany - do 5 Mg), 17 01 03 (odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia do 5 Mg), 17 02 01 (drewno do 5 Mg), 17 02 02 (szkło do 5 Mg), 17 02 03 (tworzywa sztuczne do 5 Mg), 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 - do 5 Mg), 17 08 02 (materiały konstrukcyjne zawierające gips inne niż wymienione w 17 08 01 do 5 Mg). Strona jest wytwórcą odpadów o kodzie 18 01 03, które nie mieszczą się w katalogu odpadów, dla których nie przewidziano obowiązku ewidencyjnego. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że na stronie spoczywał obowiązek ewidencji odpadów. Obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2009 powinien więc być wykonany do 31 marca 2010 r. W niniejszej sprawie niespornym jest, że obowiązek ten nie został wykonany w terminie, ponieważ strona przekazała Marszałkowi Województwa [...] zestawienie danych o odpadach w dniu 13 kwietnia 2010 r. Stwierdzenie nieterminowego wykonania obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. rodziło po stronie organu obowiązek wymierzenia posiadaczowi odpadów sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł stosownie do art. 79c ust. 3 ustawy. Dalej Kolegium podkreśliło, że sankcja ta jest obligatoryjna w przypadku ustalenia, że posiadacz odpadów, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów odwołania, Kolegium podkreśliło, że stanowiący podstawę nałożenia sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach stanowi jedyną podstawę rekonstruowania przesłanek nałożenia tej kary. Nie zostały w nim przewidziane żadne okoliczności, których wystąpienie uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary, bądź nałożenie jej w innej wysokości. W szczególności nie można uznać za taką okoliczność trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej strony. Z woli ustawodawcy rozstrzygnięcia te mają charakter związany co oznacza, że żadne, poza wyraźnie wskazanymi w ustawie, okoliczności nie mogą być uwzględniane a tym samym determinować rozstrzygnięć organu administracji. Organ ten, pozbawiony jest prawa miarkowania wysokości kary przy uwzględnieniu jakichkolwiek okoliczności. Argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji w istocie adresować należałoby do ustawodawcy decydującego o treści stosowanych przez organy obu instancji przepisów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. Ż.-W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 9 i 107 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, brak właściwej analizy jurydycznej i pobieżne uzasadnienie decyzji; art. 79c w zw. z art. 79d ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że przepisy te odnoszą się do nieterminowego spełnienia obowiązku sprawozdawczości skarżącej za rok 2009. Wspomniana skarga została zarejestrowana przez tutejszy sąd za sygn. akt II SA/Łd 410/11. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 410/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił niniejsze postępowanie na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przed rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1509/10, mogłoby skutkować wystąpieniem przez strony z wnioskiem o wznowienie postępowania przed sądem. We wspomnianym postanowieniu z dnia 9 marca 2011 r. sąd przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: a) czy art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) czy art. 79c ust. 3, w związku z art. 79d ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2, w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284). Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2014 r. sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Następnie zaś wpisano sprawę pod nowy numer do repertorium SA – II SA/Łd 23/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.). Podstawy do wznowienia postępowania określone są w przepisach art. 145 § 1 K.p.a. oraz art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Pośród okoliczności w nich wymienionych zwrócić należy uwagę na art. 145a § 1 K.p.a., który stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z: art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji, art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] o wymierzeniu H. Ż., właścicielce Prywatnego Gabinetu Stomatologicznego z siedzibą w Z. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2009. Jako podstawę prawną wspomnianych decyzji organy administracyjne obu instancji powołały przepis art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził we wspomnianym wyżej wyroku, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. - a więc w dacie orzekania przez Marszałka Województwa [...], a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało podjęte po wniesieniu skargi do tutejszego sądu, nie mniej jednak w judykaturze ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą przez skład orzekający w tej sprawie, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 398/10 - Wspólnota 2010/39/42-43, WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 191/10 - Lex nr 664573). Orzeczenia sądowe nie mogą opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której na skutek wydania orzeczenia opartego o prawo niezgodne z Konstytucją, postępowanie sądowe niemal natychmiast po jego zakończeniu mogłoby zostać wznowione. Takie postępowanie nie byłoby zrozumiałe i kłóciłoby się z nakazem sprawiedliwego, rzetelnego rozpoznania sprawy i udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 363/09 – Lex nr 526400). Okoliczność ta stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bowiem zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 K.p.a. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W punkcie drugim sentencji wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS