II SA/Łd 2315/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie NSA Andrzej Kozerski, p.o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2004 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia[...] nr [...] ek/ 3 II SA/Łd 2315/01 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w T[...] stwierdził brak podstaw do uznania u A. T. choroby zawodowej, wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych, wywołanej ekspozycją zawodową na substancje chemiczne. W uzasadnieniu wskazano, iż A. T. w latach 1976-1997 zatrudniony był na stanowisku maszynowego maszyn drukarskich i fleksograficznych w A w T., gdzie miał kontakt z alkoholem etylowym o stężeniach poniżej dopuszczalnej normy. Z orzeczenia Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Ł., ul. A 61/63 nr [...] z dnia [...] wynika, iż u skarżącego rozpoznano zespół rzekomonerwicowy, dyskopatię w odcinku szyjnym i lędźwiowym kręgosłupa oraz nadciśnienie tętnicze. Obserwacja w kierunku toksycznego uszkodzenia wątroby dała wynik negatywny. We wnioskach orzeczenia lekarskiego zawarto stwierdzenie, iż dane o narażeniu zawodowym nie dają podstaw do podejrzenia zawodowej etiologii choroby wątroby a stwierdzone w badaniu psychologicznym i psychiatrycznym zmiany w układzie nerwowym pod postacią zespołu rzekomonerwicowego również nie dają podstawy do powiązania ich z warunkami pracy. W ponownym orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] wydanym przez Instytut Medycyny Pracy [...] – Poradnię Chorób Zawodowych w Ł. rozpoznano u A. T. nadciśnienie tętnicze, chorobę wrzodową dwunastnicy, podejrzenie zespołu wątrobowo-trzustkowego, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego, zespół bólowy korzeniowy szyjny i lędźwiowo-krzyżowy oraz zespół rzekomonerwicowy. Wyniki przeprowadzonych przez Instytut badań oraz analiza dokumentacji lekarskiej nie upoważniły do rozpoznania choroby zawodowej wywołanej ekspozycją na substancje chemiczne podczas zatrudnienia na stanowisku maszynowego maszyn fleksograficznych w latach 1976 do 1997. W odwołaniu od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. A. T. podniósł, iż w trakcie swojej pracy narażony był na kontakt nie tylko z alkoholem etylowym, jak wynika z uzasadnienia decyzji, ale również stykał się z rozpuszczalnikami organicznymi oraz składnikami farb drukarskich. Ponadto, w trakcie badań w Instytucie Medycyny Pracy nie został zbadany przez psychologa w kierunku zmian organicznych układu nerwowego, mimo, że takie badanie miał zlecone. W orzeczeniu lekarskim nie ustosunkowano się również do dokumentacji lekarskiej z okresu leczenia przez A. T. chorób przewodu pokarmowego, która była w posiadaniu skarżącego, i którą chciał przekazać. Na skutek wniesionego odwołania, w dniu 04 września 2001r. Powiatowa Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna w T. przeprowadziła dochodzenie epidemiologiczne, w trakcie którego ustalono, iż w procesie drukowania stosowane były farby zawierające w składzie barwniki graficzne na powłokę wiskozową, rozpuszczone w alkoholu etylowym, rzadziej octanem metylu lub butylu. Wykonywane przez laboratorium A pomiary na stanowisku pracy przeprowadzane były w kierunku zawartości alkoholu etylowego. Pismem z dnia 14 września 2001r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o ponowną analizę wydanego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] w związku z uzyskanym wynikiem dochodzenia epidemiologicznego. Instytut Medycyny Pracy [...] w Ł., w dniu 11 października 2001r., poinformował, iż po zapoznaniu się z zarzutami A. T. oraz dodatkowymi materiałami dotyczącymi narażenia zawodowego nie znaleziono podstaw do zmiany stanowiska określonego w orzeczeniu z dnia [...] w przedmiocie braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. W piśmie wskazano, iż zgromadzony materiał zawierający wyniki badań lekarskich i pomocniczych pozwolił na ustalenie diagnozy bez dodatkowego badania psychologicznego, ponieważ takim badaniami Instytut dysponował w związku z przeprowadzonym badaniem neuropsychologicznym podczas obserwacji w Klinice. W czasie hospitalizacji przeprowadzona została również diagnostyka różnicowa chorób przewodu pokarmowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż badania A. T. w kierunku rozpoznania choroby zawodowej przeprowadzone zostały przez dwie placówki medyczne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, a Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzekał w trybie odwoławczym, na podstawie analizy całości dokumentacji, uwzględniając wyniki badań klinicznych. Z uwagi na to, iż u A. T. nie stwierdzono objawów klinicznych upoważniających do rozpoznania przewlekłego zatrucia substancjami chemicznymi, na jakie był narażony w czasie wykonywania pracy zawodowej brak było podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. T. podnosząc zarzuty nie ustosunkowania się przez organy obu instancji do faktu, iż w czasie wykonywania pracy zawodowej miał kontakt nie tylko z alkoholem etylowym, ale również z rozpuszczalnikami organicznymi i składnikami farb drukarskich. Przy wydawaniu orzeczeń lekarskich nie została uwzględniona dokumentacja medyczna skarżącego z okresu leczenia chorób przewodu pokarmowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie i poparł stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że skarga A. T. wniesiona została w dniu 22 listopada 2002r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z wymienionego przepisu wynika, iż o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie: schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz praca musi być wykonywana w warunkach narażających na powstanie tej choroby. W przypadku stwierdzenia występowania obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków, w jakich praca była świadczona, a wobec tego, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy zawodowej. Domniemanie takie może być obalone w razie udowodnienia, iż choroba spowodowana została przyczynami nie pozostającymi w związku z wykonywaną pracą. Dla obalenia domniemania niezbędne jest wykazanie, jakie konkretnie przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia. Jednocześnie, zgodnie z treścią § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych – oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Jednostki te wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej (§ 7 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. nr [...] z dnia [...] naruszają przepisy powołanego wyżej rozporządzenia w aspekcie samego sposobu postępowania organów administracyjnych w kierunku wyjaśnienia działania czynnika szkodliwego z uwzględnieniem jego rodzaju, stopnia oraz czasu narażenia zawodowego i sposobu wykonywania pracy (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). W tym celu, oprócz zbadania dokumentacji, którą przesyła zakład pracy, powinno zostać przeprowadzone, zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, dochodzenie epidemiologiczne w środowisku pracy. Tylko wyniki prawidłowo przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego mogą zapewnić właściwe rozpoznanie przez zakład społecznej służby zdrowia u chorego pracownika choroby zawodowej. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. zaniechał przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego co do ewentualności zaistnienia choroby zawodowej u skarżącego, skutkiem czego nie doprowadził do uzyskania niezbędnych danych, o jakich mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z tym przepisem przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy, bezpośredni kontakt z czynnikami powodującymi choroby inwazyjne, uczuleniowe i nowotworowe. Zaniechanie przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego spowodowało, iż ustaleniami wynikającymi z takiego dochodzenia nie dysponowała ani Przychodnia Konsultacyjno-Diagnostyczna Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w Ł. Poradnia Chorób Zawodowych wydająca swe orzeczenie w dniu [...], ani Instytut Medycyny Pracy [...] Przychodnia Chorób Zawodowych w Ł., wydający orzeczenie w dniu [...], ani też organ orzekający w pierwszej instancji. Dochodzenie epidemiologiczne zostało przeprowadzone dopiero po wydaniu decyzji w pierwszej instancji – w dniu [...], co ma znaczenie w kontekście uregulowań zawartych w treści § 6, §7 ust. 4 i 5 i § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Należy również zauważyć, iż dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone zostało jedynie pod kątem pomiarów na stanowisku pracy skarżącego w kierunku zawartości alkoholu etylowego, a z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż w procesie drukowania A. T. miał również kontakt z rozpuszczalnikami organicznymi i składnikami farb drukarskich (pismo Syndyka Masy Upadłości A z dnia [...]., dotyczące przebiegu pracy zawodowej skarżącego, zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 19 lipca 2001r.). Ponadto, należy podnieść, iż z treści orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia [...] nie wynika jednoznacznie czy choroby przewodu pokarmowego u A. T. związane są ostrymi i przewlekłymi zatruciami substancjami chemicznymi oraz następstwami tych zatruć – pkt. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zawarta we wnioskach orzeczenia opinia, iż "wyniki przeprowadzonych badań oraz analiza dokumentacji lekarskiej dołączonej do skierowania nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej wywołanej ekspozycją na substancje chemiczne podczas zatrudnienia na stanowisku maszynowego maszyn fleksograficznych w latach 1976 do 1997" jest lakoniczna i w żaden sposób nie została umotywowana, zwłaszcza w odniesieniu do stwierdzonej u skarżącego choroby wrzodowej dwunastnicy i podejrzenia zespołu wątrobowo-trzustkowego. Równie lakoniczne i nie zawierające uzasadnienia jest orzeczenie Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno - Leczniczego w Ł. Poradni Chorób Zawodowych z dnia [...] W żadnym orzeczeniu lekarskim nie wzięto również pod uwagę i nie ustosunkowano się do dokumentacji lekarskiej dotyczącej leczenia chorób przewodu pokarmowego A. T., o co skarżący wielokrotnie wnosił. Orzeczenia lekarskie, na podstawie których wydawane są decyzje administracyjne, powinny być nie tylko diagnozą określającą występowanie określonej choroby, czy też jej brak, ale powinny również zawierać szczegółową opinię, odpowiadającą wymaganiom zawartym w art. 84 § 1 k.p.a. Na organie inspekcji sanitarnej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i poddania go własnej ocenie przed wydaniem decyzji (art. 77 § 1 k.p.a.), a w tym mieści się również obowiązek oceny kompletności opinii, jaką stanowi orzeczenie w sprawie choroby zawodowej, wydane przez właściwy zakład służby zdrowia w wykonaniu przepisów § 7 ust. 4 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Z procesowego punktu widzenia opinie lekarskie są dowodami w sprawie i podlegają ocenie tak, jak inne dowody. Tym samym sąd administracyjny, oceniając prawidłowość postępowania wyjaśniającego bada także prawidłowość opinii lekarskich – nie z punktu widzenia ich merytorycznej zasadności i poprawności, ale ich zupełności, jasności uzasadnienia, uwzględnienia wymogów wynikających z treści rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w szczególności § 1 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4. Organy administracji obu instancji odmawiając stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej naruszyły przepisy postępowania, określone w art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a., gdyż nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy te, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, zaś swoje decyzje oparły na orzeczeniach lekarskich nie odpowiadających wymogom opinii. Uchybienia, jakich dopuściły się organy administracyjne oby instancji są istotne i miały one wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. nr [...] z dnia [...]. Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.