II SA/Łd 232/16

Dnia 11 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 roku sprawy ze skargi E. N.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 32 ust. 1, ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 114 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...], którą na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 3 pkt 2, pkt 2a, pkt 16, pkt 24 lit. c, art. 4, art. 5 ust. 1, ust. 3, ust. 4b, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23, art. 32 u.ś.r., uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie podniesienia kwot niektórych dodatków do zasiłku rodzinnego (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015r., poz. [...]), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna oraz zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie upoważnienia pracowników Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, uchylono od dnia 1 października 2015r., decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...], orzekającą o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko J.N. w wysokości 106,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2014r., do 31 października 2015r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na dziecko J.N. w wysokości 150,00 zł w miesiącu wrześniu 2015r. (świadczenia za okres od 1 listopada 2014 r. do 30 września 2015 r. zostały wypłacone na podstawie ww. decyzji). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło w pierwszej kolejności zasady zmiany decyzji ostatecznych w oparciu o art. 32 u.ś.r., a następnie stwierdziło, że w trakcie trwania okresu zasiłkowego zaistniały okoliczności mające wpływ na ustalone prawo do świadczenia rodzinnego - zmieniał się skład osobowy rodziny i tym samym zmieniała się sytuacja dochodowa tej rodziny (od miesiąca listopada 2014r. syn A.N. nie mieszka już z wnioskodawczynią, a nadto E.N. w dniu 20 stycznia 2015r. podjęła zatrudnienie i w dniu 13 czerwca 2015r. zawarła związek małżeński z A.W., przyjmując nazwisko N.-W.. Zatem w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do ponownej weryfikacji prawa do świadczeń rodzinnych. Okoliczność, iż z wnioskodawczynią nie mieszka już syn A.N. nie wpłynęła istotnie na ustalone prawo do zasiłku rodzinnego, bowiem w dalszym ciągu rodzina spełniała kryterium dochodowe do uzyskania świadczenia. Jednakże okoliczność podjęcia zatrudnienia jak i zawarcia związku małżeńskiego miały istotny wpływ na ustalone prawo do zasiłku rodzinnego, bowiem wnioskodawczyni już po doliczeniu dochodu uzyskanego w związku z podjęciem zatrudnienia przestała spełniać przesłankę kryterium dochodowego. W takim stanie faktycznym, po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny za rok 2013, czyli rok poprzedzający okres rozpoczęcia udzielania świadczenia wyniósł on 43.933,54 zł (dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągnięty przez męża wnioskodawczyni w 2013r. w wysokości 32.768,94 zł oraz dochód niepodlegający opodatkowaniu w łącznej wysokości 11.164,60 zł, na który składały się świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 5.400,00 zł, alimenty w wysokości 4.800,00 zł oraz stypendium szkolne: 964,60 zł). Ponadto kwota miesięcznego dochodu uzyskanego przez odwołującą się w lutym 2015r. wyniosła 1.286,16zł, (należy zauważyć, że po doliczeniu dochodu uzyskanego z tytułu podjęcia zatrudnienia do dochodu wynikającego z roku bazowego miesięczny dochód na osobę w rodzinie już w miesiącu lutym 2015r. wyniósł 908,27zł). Po zawarciu związku małżeńskiego miesięczny dochód rodziny po zastosowaniu instytucji dochodu uzyskanego wyniósł 4.947,29 zł, co przy uwzględnieniu, że w rodzinie są cztery osoby; miesięczny dochód na jednego członka rodziny wyniósł 1.236,82 zł i przekracza ww. próg dochodowy (574,00 zł). Na tej podstawie organ ustalił, że od dnia 1 lipca 2015 r. świadczenia rodzinne nie przysługiwały. Zdaniem organu odwoławczego, przy uwzględnieniu progu dochodowego w wysokości 574,00 zł prawidłowo organ I instancji ustalił, że różnica między dochodem rodziny, a wysokością progu (1.236,82 zł - 574,00 zł) wynosi 662,82 zł i przekracza kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie zasiłkowym (w latach 2014/2015, było to 77,00 zł), co z kolei oznacza, że zasiłek nie przysługiwał w oparciu o treść art. 5 ust. 3 u.ś.r. Kolegium podkreśliło również, że o przesłankach negatywnych prawa do świadczeń, jak i o obowiązku poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń wnioskodawczyni była pouczona we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń oraz w decyzji przyznającej świadczenia. Z przedstawionego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż E.N.-W. wraz z podjęciem zatrudnienia i wraz z zawarciem związku małżeńskiego przestała spełniać przesłanki do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych na córkę. W tej sytuacji - mając na względzie uregulowanie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych - należało uchylić decyzję przyznającą świadczenia rodzinne ze skutkiem od dnia 1 października 2015r. W świetle powyższych ustaleń organ II instancji uznał, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 we wzmiankowanym okresie nie należał się, z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej i dochodowej uprawnionej i przekroczenie limitu ustawowego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła E.N.-W. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła swoją sytuację rodzinną i podniosła, że nie stanowi rodziny z mężem, gdyż nie mieszkają razem i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa. Każde z nich utrzymuje się samo, z własnych środków. Mąż nie pomaga skarżącej finansowo, a z własnego wynagrodzenia utrzymuje sam siebie i swojego syna oraz ponosi koszty utrzymania mieszkania u rodziców. Wskazała również, że wystąpiła do sądu powszechnego z powództwem o separację. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie prawa do zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać należy za trafne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014, poz.1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 114). Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W niniejszej sprawie przyznane E.N., decyzją z dnia [...]. świadczenie (zasiłek rodzinny) obejmowało okres od dnia 1 listopada 2014r. do dnia 31 października 2015r. oraz dodatek do tego świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016r., płatny w miesiącu wrześniu 2015r. W dniu [...] organ I instancji orzekł zaś o uchyleniu opisanej wyżej decyzji od dnia 1 października 2015r. wskazując, że świadczenia za okres od 1 listopada 2014r. do dnia 30 września 2015r. zostały wypłacone. Jako uzasadnienie dla podjętych działań wskazano zmianę sytuacji rodzinnej i dochodowej beneficjentki, związaną z podjętym przezeń w miesiącu styczniu 2015r. zatrudnieniem i zawarciem związku małżeńskiego, które skutkowało przekroczeniem kryterium dochodowego. W tym zakresie wskazać zatem należy, że jedną z materialnoprawnych przesłanek warunkujących nabycie prawa do zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji dodatków do tego zasiłku, jest spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o te świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674zł. Przepis ten określa również zasady ustalania dochodu dla potrzeb oceny prawa do zasiłku rodzinnego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 u.ś.r. "dochód" oznacza – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób – przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 361, z ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. "Dochód rodziny" oznacza zaś sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), zaś "dochodem członka rodziny" jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4b (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Z kolei w myśl art. 5 ust. 4a u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie ma rozumienie pojęcia "dochodu" oraz "dochodu rodziny". Mając na uwadze, iż skarżąca złożyła wniosek o przyznanie przedmiotowych świadczeń w dniu 9 września 2014r., a więc w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2014r. do 31 października 2015r., to rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy był rok 2013. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem przede wszystkim udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo do dochodu skarżącej za 2014r. został doliczony dochód jej męża. Zgodnie z tym co zostało powiedziane powyżej dochód rodziny oznacza bowiem przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 u.ś.r.). Przepis ten nakazuje do ustalenia stanu faktycznego sprawy stosować stan przeszły, gdyż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się w oparciu o dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przepis ten powinno się wykładać systemowo, mając na względzie cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, mieszczącej się w systemie przepisów z zakresu wsparcia społecznego, a więc z istoty swej skierowanych do osób i do rodzin wymagających pomocy i socjalnej ochrony. Ustalenie dochodu rodziny wymaga również zdefiniowania pojęcia "członka rodziny". Przepisy u.ś.r., nie definiują tego pojęcia stanowiąc jedynie, że "rodzina" oznacza odpowiednio następujących jej członków: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko (art. 3 pkt 16 u.ś.r.). Jak wynika z analizy powyższego przepisu, ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Dla niniejszej sprawy okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego rodzina skarżącej składała się z trzech osób (skarżącej, jej córki J. i syna A.) i taki stan dotyczył całego 2013r. W listopadzie 2014r. wyprowadził się syn A. a w dniu 13 czerwca 2015r. skarżąca zawarła związek małżeński z A.W.. Skoro zatem w 2013r. rodzina skarżącej składała się z trzech osób, to wyłącznie dochód osób stanowiących rodzinę w owym okresie mógł być podstawą dla ustalenia dochodu rodziny osiągniętego w 2013r. Oczywistym błędem organów było wliczenie do dochodu rodziny skarżącej za ten właśnie okres, dochodu uzyskanego przez A. W., który w 2013r. nie był członkiem rodziny skarżącej. Nie mógł zatem jego dochód podlegać zaliczeniu w poczet dochodu rodziny, której nie był członkiem. Zmiana składu rodziny skarżącej nie nastąpiła w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lecz w jego trakcie. Jest to istotne, gdyż regulacje u.ś.r. rozróżniają sytuację, w której następuje zmiana składu rodziny, od sytuacji w której następuje uzyskanie dochodu przez członka rodziny. Czym innym jest zmiana składu rodziny, a czym innym uzyskanie bądź utrata dochodu przez członka rodziny. Sama zmiana składu osobowego rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.), która nastąpiła po okresie poprzedzającym okres zasiłkowy nie jest i nie może być utożsamiana z uzyskaniem dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 u.ś.r. lub jego utratą w rozumieniu art. 3 pkt 23. Natomiast zmiana składu osobowego rodziny, której następstwem jest uzyskanie dochodu przez nowego członka rodziny, chociażby wskutek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 24c u.ś.r.) usprawiedliwia możliwość zastosowania konstrukcji dochodu uzyskanego. Nie ma przy tym znaczenia czy w momencie powiększenia rodziny jej nowy członek pozostaje już w zatrudnieniu czy też zatrudnienie to dopiero podejmie przed lub już w okresie świadczeniowym. W każdym z tych wypadków mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanki opisanej w art. 3 pkt 24c u.ś.r. Co prawda przepis ten posługuje się zwrotem "(...) uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", ale nie można przekonywująco bronić tezy, że owa regulacja – w realiach niniejszej sprawy – obejmowałaby wyłącznie dochód tych nowych członków rodziny, którzy uzyskaliby zatrudnienie już po dacie, w której stali się członkami rodziny wnioskodawcy. Nie ma racjonalnych powodów dla różnicowania sytuacji prawnej tych rodzin, które powiększyły się o osoby podejmujące zatrudnienie już po tym jak stały się członkami tych rodzin, od tych, które powiększyły się o osoby, które już w momencie powiększania rodziny pozostawały w zatrudnieniu. Wypada uznać, że przepis art. 3 pkt 24c u.ś.r. obejmuje swą dyspozycją oba powyższe stany faktyczne. Nie jest natomiast trafny zarzut skargi odwołujący się do pominięcia przez organy faktycznego stanu pożycia skarżącej i jej męża, w tym nieuwzględnienia domagania się przez skarżącą od sądu powszechnego orzeczenia separacji pomiędzy skarżącą, a jej mężem. Prawidłowa jest konkluzja organu odwoławczego w tym zakresie, iż ustawodawca definiując w omawianych powyżej przepisach pojęcie rodziny, uwzględnia wyłącznie jej status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Konkludując należy zatem wskazać, iż nie jest możliwe zaakceptowanie przedstawionej przez organy interpretacji art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., która w konsekwencji pozwalałaby na uwzględnienie w dochodzie rodziny uzyskanym w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, dochodu osoby, która w owym roku nie była członkiem rodziny strony skarżącej. W świetle poczynionych powyżej rozważań istnieje natomiast prawna powiększenia dochodu rodziny skarżącej uzyskanego w roku 2013, także o dochód jej męża uzyskany po dniu gdy stał się członkiem rodziny skarżącej. Taką podstawą może być przepis art. 3 pkt 24 u.ś.r., który definiując pojęcie "uzyskania dochodu" jednoznacznie wskazuje źródła takiego dochodu, w tym zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że organy ferując kwestionowane decyzje dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., w szczególności w oparciu o powyższe wskazania dokonać ustalenia dochodu rodziny skarżącej, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnąć o ewentualnej zasadności zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r. MR