II SA/Łd 234/18

Dnia 22 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo postanawia: odrzucić skargę. a.bł. Pismem z dnia 24 stycznia 2018 r. znak: WOP.7722.0078.2018.RK [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił odpowiedzi na pismo Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej A z siedzibą w S. zatytułowane "Zażalenie na rozstrzygnięcie z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. w sprawie nałożenia obowiązku". W treści pisma organ wyjaśnił, że pismo Spółdzielni zawierało prośbę o uchylenie "rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego z dnia [...] w sprawie nałożenia obowiązku uzupełnienia oceny technicznej przedłożonej w zakresie stwierdzenia poprawności wykonania i eksploatacji urządzeń sanitarnych w lokalu mieszkalnym nr 46 w budynku wielorodzinnym przy ulicy A 84 w S.". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił następnie, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ stopnia powiatowego, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) zobowiązał Spółdzielnię do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej ww w zakresie: - spełniania wymogów technicznych Prawa budowlanego dla lokalu mieszkalnego, - prawidłowości wentylacji, - wyciszenia podłogi (stropu) lokalu, - zamontowania urządzeń i instalacji kanalizacyjno-sanitarnych, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie w postanowieniu wskazano, że w przypadku wystąpienia nieprawidłowości, należy w ocenie jednoznacznie określić zakres robót do wykonania celem usunięcia nieprawidłowego stanu. W dniu 16 sierpnia 2017 r. Spółdzielnia przedłożyła w organie I instancji żądaną ocenę techniczną. Organ ten pismem z dnia [...] r. wezwał Spółdzielnię do uzupełnienia oceny technicznej w zakresie stwierdzenia poprawności wykonania i eksploatacji urządzeń sanitarnych w lokalu objętym postępowaniem, w terminie do dnia 28 lutego 2018r. W dalszej części pisma z dnia 24 stycznia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, iż pismo organu stopnia powiatowego, mające na celu wezwanie Spółdzielni do uzupełnienia oceny technicznej przedłożonej w dniu 16 sierpnia 2017 r., nie jest aktem administracyjnym, wobec czego nie przysługuje na nie żaden środek zaskarżenia. Wobec powyższego organ nie może odnieść się merytorycznie do zarzutów podnoszonych w piśmie Spółdzielni z 10 stycznia 2018 roku (data wpływu do organu) zatytułowanym "Zażalenie na rozstrzygnięcie z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. w sprawie nałożenia obowiązku", bowiem jego rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ wyższego stopnia, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa A z siedzibą w S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "na postanowienie [...]WINB z dnia [...], podnosząc zarzuty naruszenia art. 81c usyt.3 Prawa budowalnego przez przyjęcie, że wezwanie do uzupełnienia dokumentacji technicznej nie stanowi aktu administracyjnego, co skutkowało uznaniem, że nie podlega ono kontroli instancyjnej i nie podlega zaskarżeniu do wyższej instancji; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie: - art. 124 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż dokument wydany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] jest pismem w sprawie, a nie postanowieniem, w sytuacji, gdy wykazuje on niezbędne elementy kwalifikujące go do uznania, że organ wydał stosowne rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia w całości na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. wobec zaistnienia przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółdzielni kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i wskazała, że oponuje przeciw uznaniu przez organ II instancji, że pismo PINB z dnia [...]. nie charakteru decyzyjnego rozstrzygnięcia, stąd nie przysługuje nań żaden środek odwoławczy, co spowodowało, że organ II instancji odmówił rozpoznania i rozstrzygnięcia zażalenia skarżącej. Skarżąca wskazała, że z treści uzasadnienia postanowienia [...]WINB wynika, że organ II instancji odniósł się do formy przeprowadzenia kolejnego dowodu, nie rozstrzygając, czy wezwanie do doprecyzowania już złożonej oceny (dowodu) następuje w dowolnej formie, czy też również w formie postanowienia. Zdaniem skarżącej żądanie organu powinno przybrać formę postanowienia. Tylko bowiem ta forma zapewni zobowiązanemu możliwość kontroli nadzorczej i oceny, czy pod pozorem "doprecyzowania" nie kryje się faktycznie obowiązek przedłożenia kolejnego dowodu i czy w tym zakresie nie dochodzi do obejścia art. 81c ustawy Prawo budowlane. Skarżąca podkreśliła przy tym, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z dnia [...] zawiera elementy: wystawcę, datę sporządzenia, adresata, treść merytoryczną, podpis, rozdzielnik. Następnie autorka skargi przytoczyła treść art. 124 k.p.a i wskazała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Podkreśliła, że pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Zdaniem skarżącej bezspornie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z dnia [...] jest postanowieniem administracyjnym organu, ze wszelkimi wynikającymi z tego tytułu konsekwencjami, w tym prawie jego zaskarżenia. Rozstrzygnięcie organu II instancji o niedopuszczalności odwołania narusza powołane na wstępie skargi przepisy prawa, jak również prawo strony postępowania administracyjnego do poddania kontroli instancyjnej każdego rozstrzygnięcia organu, które nakłada na stronę określony obowiązek. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści pisma z dnia 24 stycznia 2018 r. oraz stwierdzając, że argumentacja skarżącej nie zawiera zarzutów mogących podważyć zasadność wskazanych w ww. piśmie argumentów. Przy piśmie z dnia 21 marca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że wskazane w skardze postanowienie z dnia [...] znak: [...] nie istnieje, a w rzeczywistości skarga Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej A dotyczy pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2018 r. znak: WOP.7722.0078.2017.RK. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż wymienione powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i 8n p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. Z powyższego wynika również, że działanie organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania publiczne), którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., nie podlega kontroli sądowej, a podjęte próby jej zainicjowania poprzez skargi nie mogą być skuteczne. Wskazane w skardze pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z 24 stycznia 2018 roku (błędnie w skardze podano datę 20 stycznia 2018 roku) nie spełnia wskazanych wyżej warunków oraz nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Pismo to nie zawiera wszystkich elementów, które wskazywałyby na możliwość przyjęcia, że jest to w istocie postanowienie. Udzielenie informacji o tym, że pismo organu I instancji nie jest postanowieniem dowodowym, a wezwaniem do uzupełnienia złożonych już dowodów, na co stronie nie służy zażalenie nie spełnia kryteriów wymaganych wyżej cytowanymi unormowaniami. Nie zawiera rozstrzygnięcia o zażaleniu - organ nie wskazał, czy je oddala, czy odrzuca, nie wskazano w nim podstawy prawnej – przepisów prawa przyjętego rozwiązania, informujących o przesłankach zajętego przez organ II instancji stanowiska, nie pouczono stron o możliwości zaskarżenia. Ponadto sama Spółdzielnia w uzasadnieniu skargi podnosi zarzut, że organ uchylił się od rozpoznania i rozstrzygnięcia zażalenia. Powyższe argumenty dowodzą, że wbrew zatem stanowisku strony skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydal rozstrzygnięcia, które podlegałoby kontroli sądu w trybie art. 3 § 2 p.p.s.a. Owszem, organ odwoławczy, któremu przedstawiono zażalenie na nieistniejące rozstrzygnięcie (nie jest nim z całą pewnością pismo PINB miasta S. z dnia [...]) winien je odrzucić na podstawie art. 134 k.p.a. jako niedopuszczalne. Jednakże brak takiego rozstrzygnięcia może co najwyżej skutkować zarzutem bezczynności. Nie sposób też nie zauważyć, że zasadnicza część zarzutów skargi, w szczególności zarzut naruszenia art. 124 k.p.a. odnosi się do pisma organu I instancji z dnia [...], które według skarżącej nosi cechy władczego rozstrzygnięcia, jest postanowieniem. Wobec nierozpoznania zażalenia przez organ odwoławczy ocena tych zarzutów wydaje się bezprzedmiotowa, przedwczesna.. Jednak nie sposób nie wskazać, że organ I instancji wybrał właściwą formę wezwania strony do uzupełnienia dokumentacji technicznej, którą strona zobowiązana była złożyć na podstawie postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust.2 Prawa budowlanego. W piśmie z [...] organ wyraźnie odwołał się do zakresu wymaganej oceny, wskazanego w postanowieniu dowodowym z czerwca 2017 roku. Słusznie organ uznała, że uzupełnienie ekspertyzy, aby zawierała ona elementy wskazane w postanowieniu dowodowym nie wymaga podjęcia postanowienia. Niezależnie od tych uwag, skarga z przyczyn wskazanych wcześniej jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 28 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017.1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), pomimo że organ II instancji nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Uznając bowiem zażalenie za niedopuszczalne, winien orzec o jego odrzuceniu w myśl art.134 k.p.a. a.tp.