II SA/Łd 235/09

Dnia 29 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o zwrocie przez B.G. nienależnie pobranych świadczeń w postaci zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia 1 stycznia 2008 roku do dnia 31 stycznia 2008 roku w kwocie 680 zł z odsetkami w kwocie 28,63 zł. Organ ustalił , że od września 2007roku B. G. pobierała zaliczki na syna K. w kwocie 300 zł miesięcznie i na córkę Ż. w kwocie 380 zł. Z kolei egzekucja alimentów na rzecz dzieci jest skuteczna od stycznia 2008r.. B.G. winna była powiadomić organ o zmianie sytuacji, gdyż warunkiem wypłaty zaliczki alimentacyjnej jest bezskuteczność egzekucji. Organ powołał również w uzasadnieniu decyzji uregulowanie zawarte w art. 30 ust.9 ustawy o (...) zaliczce alimentacyjnej. Pismem z dnia 31 lipca 2008 roku, zatytułowanym odwołanie, B.G. wniosła o umorzenie w całości zadłużenia określonego w wyżej wymienionej decyzji. W piśmie strona wskazała na swoją trudną sytuację materialną wynikającą z opieki nad osobą niepełnosprawną oraz brakiem pomocy męża w utrzymaniu dzieci. W odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania, czy jej pismo jest odwołaniem od decyzji, czy wnioskiem o umorzenie należności pisma z dnia 31 lipca 2008 roku B.G. w dniu 14 sierpnia 2008 roku oświadczyła,, że wnosi o umorzenie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Wezwaniem z dnia 29 sierpnia 2008 roku organ I instancji zwrócił się do strony o osobiste stawiennictwo w urzędzie celem przedstawienia dokumentów dokumentujących jej aktualną sytuację rodzinną i dochodową. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenie odbioru wezwanie zostało odebrane przez B.W. wskazaną jako kuzynka strony. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił skarżącej umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku niestawieniem się strony w urzędzie, nie było możliwości ustalenia jej sytuacji majątkowej i dochodowej, co warunkuje przyznanie ulgi w postaci umorzenia należności. W odwołaniu od powyższej decyzji B.G. podniosła, że zgodnie z informacją powziętą od komornika, to komornik winien informować organ o wszelkich zmianach w zakresie bezskuteczności egzekucji. Ponadto wskazała, że nie odebrała wezwania do osobistego stawiennictwa się w organie, nie wiedziała o wezwaniu do złożenia dokumentów, organ zaś nie skorzystał z możliwości ustalenia jej sytuacji przy pomocy innych dokumentów Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że działa w granicach uznania administracyjnego, a trudna sytuacja materialna nie może stanowić jedynej podstawy umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Ponadto organ wskazał, że skarżąca nie stawiła się na wezwanie organu, więc nie sposób było ocenić jej sytuacji materialnej, również składając odwołanie nie przedstawiła żadnych dokumentów, które by świadczyły, że nie jest w stanie zadośćuczynić obowiązkowi określonemu w decyzji z dnia [...]. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie B.G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie kwoty 733,27 złotych. Powołała się na trudną sytuację materialną, podając iż nie posiada środków materialnych poza alimentami uzyskiwanymi przez dzieci. Ponownie wskazała, że nie udokumentowała sytuacji dochodowej i rodzinnej, gdyż wezwanie precyzujące ten obowiązek do niej nie dotarło, jego odbiór pokwitowała osoba nieuprawniona. Zarzuciła organowi, że nie podjął innych prób ustalenia jej sytuacji, jak np. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. . Zakwestionowała wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż nie mają w sprawie zastosowania przepisy kodeksu cywilnego o nienależnym świadczeniu. W odpowiedz na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że o ile zarzut nieprawidłowego doręczenia stronie wezwania do stawienia się w organie I instancji jest zasadny, o tyle pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem strona nie udokumentowała swojej trudnej sytuacji materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Powyższa ustawa jest ustawą już nie obowiązującą, a w niniejszym postępowaniu przepisy jej znalazły zastosowanie w związku z przepisem intertemporalnym następującej po niej ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj Dz.U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7). Stosownie do treści art. 16 ustawy, organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Oceniając decyzję wydaną w tym trybie Sąd zobligowany był do dokonania oceny całokształtu postępowania stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpoznanie skargi winno doprowadzić do wyeliminowania – w ramach danej sprawy - decyzji niezgodnych z prawem. Przy czym między decyzją wydaną w szeroko rozumianych granicach sprawy administracyjnej, której legalność kwestionuje sąd a decyzją zaskarżoną istnieje związek przyczynowy. Treść decyzji wcześniejszej, nieobjętej skargą, musi stanowić warunek wydania decyzji zaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998 roku (OPK 4-7/98) wskazał, iż chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii, zawarte w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej, w sytuacji, w której albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Takie relacje zachodzą miedzy decyzją o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej a kolejnymi decyzjami dotyczącymi świadczenia nią przyznanego. Taka relacja zachodzi też w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżoną decyzję poprzedzało wydanie decyzji z dnia [...] o zwrocie nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń. Decyzja ta została wydana w trybie art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Jednakże wydanie decyzji na podstawie powyższego przepisu stanowić może jedynie konsekwencję uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie z powodu nienależnego pobrania. Dopiero zmiana bądź uchylenie decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na podstawie art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do zaliczki, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do zaliczki albo osoba nienależnie pobrała zaliczkę umożliwia uruchomienie następnego trybu, zmierzającego do żądania zwrotu nienależnie pobranej zaliczki. W tym zakresie działania organu będą miały charakter związany i decyzja ta stanowić będzie jedynie wypełnienie obowiązku z art. 15 ustawy. W niniejszej sprawie wydanie decyzji z dnia [...] nie zostało poprzedzone uchyleniem lub zmianą decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Uznanie świadczenia za niezależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadzi do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne – jedna przyznająca świadczenie, a druga nakładająca obowiązek jego zwrotu. Mając powyższe na uwadze, Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zarzucając jej naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej - poprzez jego wadliwe, przedwczesne zastosowanie. Naruszenie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji jako wadliwe ocenić należy również decyzje o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, w sytuacji gdy brak jest prawidłowego określenia tegoż świadczenia, które to określenie znalazłyby wyraz w decyzjach o uchyleniu lub zmianie decyzji przyznającej świadczenie oraz o obowiązku zwrotu. Zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej kwestionujące powołanie przez organ jako podstawy umorzenia postępowania niemożności ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej. Trafnie skarżąca zarzuca, iż nie doręczono jej skutecznie wezwania do stawienia się w urzędzie i złożenia wyjaśnień. Powyższe potwierdza również stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzut ten nie może mieć wpływu rozstrzygnięcie, bowiem strona nie złożyła dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową wraz z odwołaniem. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Działając w ramach uznania administracyjnego organ jest obowiązany wyjątkowo wnikliwie prowadzić postępowanie, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Winien więc po pierwsze wyjaśnić, dlaczego strona twierdzi w odwołaniu, że nie otrzymała wezwania, a w następstwie tego rozważyć, czy wyjaśnienie sytuacji materialnej strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części i koniecznie jest zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., względnie samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zakreślając wymagania odnośnie dokumentów czy materiałów, które pozwoliłyby stronie uzasadnić wniosek. Organ działając na podstawie art. 16 ustawy o zaliczce alimentacyjnej działa niewątpliwie w granicach uznania administracyjnego, ale w granicach zakreślonych brzmieniem przepisu, który wyraźnie wskazuje przesłanki ewentualnego umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. W konsekwencji, aby uniknąć zarzutu dowolności rozstrzygnięcia, organy w sposób wyjątkowo wnikliwy obowiązane są ustalić sytuację majątkową i rodzinną strony. Poza zarzutami zawartymi w skardze należy podnieść, że organ ustalił wysokość nienależnego świadczenia na podstawie notatki urzędowej, której autor nie wskazał nawet źródła informacji o przyczynie i wysokości poczynionej przez organ nadpłaty. Brak również w aktach wskazania wyliczenia należnych odsetek. Nie ustalono również, kiedy skarżąca uzyskała wiedzę o skuteczności egzekucji, kiedy otrzymała alimenty wyegzekwowane od dłużnika oraz czy rzeczywiście były to należności za styczeń 2008 roku, czy np. wyegzekwowana wówczas kwota nie została zaliczona na poczet alimentów zaległych sprzed okresu pobierania zaliczki. Może okazać się to istotne np. dla naliczenia odsetek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, stosując właściwy tryb i tok postępowania w przedmiocie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Dopiero powyższe umożliwi przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ewentualnego umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego dotyczących pełnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.,. T.G.