II SA/Łd 236/06

Dnia 25 lipca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Protokolant asystent sędziego Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi N. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić radcy prawnemu M. A. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. Al. [...], z Funduszu Skarbu Państwa - Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z należnym od tej kwoty podatkiem od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 53, 54, 59, 60, 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowej konstrukcji dachu nad północną częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy granicy z działką nr 298, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Ł. podniósł, iż w dniu 8 września 2005 r. B. i K. U. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyżej wskazanej inwestycji. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Natomiast w myśl art. 61 powyżej powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w przepisie przesłanek. Wobec spełnienia wszystkich warunków wynikających z art. 61 zdaniem organu, nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Dokonując analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji ustalił, iż działka sąsiednia o numerze geodezyjnym 298 (przy ul. A), dostępna z tej same drogi publicznej, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym bliźniaczym, a zatem w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej. Ponadto ustalono, iż w obszarze analizowanym występują domy jednorodzinne wolnostojące i bliźniacze oraz szeregowe, jedno i dwukondygnacyjne; dachy o nachyleniu do 20° o różnorodnym ukształtowaniu i ilości połaci; w większości przypadków kalenice równoległe w stosunku do frontu działki. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta Ł. stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z uzyskanych uzgodnień oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku. Pismem z dnia 14 listopada 2005 r. N. O. odwołała się od powyższej decyzji. Zdaniem odwołującej zgoda na podwyższenie wysokości sąsiedniego budynku spowoduje drastyczne zmniejszenie dopływu światła do północnej strony domu. Zmniejszony stopień nasłonecznienia ogrodu i tarasu, znajdujących się w północnej części nieruchomości, będzie skutkował także ciemnością w północnej części budynku. Zabudowa bliźniacza posiada szczególna specyfikę, ponieważ każda istotna zmiana parametrów budynku wpływa na sąsiedni budynek w o wiele większym stopniu, niż ma to miejsce w przypadku domów wolnostojących. W związku z tym w przypadku zabudowy bliźniaczej należy w sposób wyjątkowy podejść do problemu ochrony interesów osób trzecich. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 z późn. zm.), art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164 poz. 1588), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odwołało się do treści przepisów art. 59 ust. 1 i 2, art. 52, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, iż wydana przez Prezydenta Miasta decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności rodzaj inwestycji, a także warunki wynikające z przepisów odrębnych oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz prawidłowo określa linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie spełniającej określone wymogi. N. O. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skarżąca podniosła zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, albowiem nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo materialne lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej wyżej ustawy, a mianowicie: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z mocy delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 cytowanej ustawy, Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powyżej powołane rozporządzenie określa wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W myśl § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów – ust. 2. W niniejszej sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa działka o numerze geodezyjnym 299, obręb P-15 – jak wynika z części graficznej analizy i załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - położona jest w Ł. przy ul. A . Przeprowadzona analiza wyznaczonego terenu wykazała, iż działka przyległa o numerze geodezyjnym 298 przy ul. A, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym bliźniaczym, a zatem w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren ma dostęp do drogi publicznej. Ulica A uzbrojona jest w miejską sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i gazową. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna z uzupełniającymi funkcjami gospodarczo garażowymi oraz zabudowa usługowa. W obszarze analizowanym występują domy jednorodzinne wolnostojące i bliźniacze oraz szeregowe, jedno i dwukondygnacyjne; dachy o nachyleniu do 20° o różnorodnym ukształtowaniu i ilości połaci; w większości przypadków kalenice równoległe w stosunku do frontu działki. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego i jej rola jest podobna do ustaleń planu miejscowego. Decyzja ta ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w ściśle określonym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę i organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia, czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1999 r., IV SA 2253/97, LEX nr 48739, wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, LEX nr 53359). Na odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 7 września 2001 r. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał, że zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. IV SA 1505/99 ONSA 2002/4/153). Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie promesą wydania pozwolenia na budowę po spełnieniu warunków, o jakich mowa w Prawie budowlanym i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor będzie musiał, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustali szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tejże ustawy możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na nadbudowie nowej konstrukcji dachu nad północną częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestora - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Zarzuty, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy narusza interes prawny właścicieli sąsiedniej działki z uwagi na zacienienie, ograniczenie możliwości zabudowy, pogorszenie warunków użytkowych nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż dotyczą kwestii, które nie są przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Zarzuty te dotyczą warunków techniczno-budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są one przedwczesne. Ponadto należy zauważyć, iż przepis art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi a taka niezgodność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Chodzi tu w szczególności o przepisy takich ustaw jak: ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), ani teź kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę oddalił. W przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł stosownie do treści art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).