II SA/Łd 236/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wójta Gminy Zduny z dnia 6 lutego 2025 r. znak: od RR.GP.6730.84.2024 do RR.GP.6730.178.2024 w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi zaksięgowaną w dniu 4 marca 2025 r. pod poz. [...]. dc Postanowieniem z 6 lutego 2025 r., znak: RR.GP.6730.84.2024 – RR.GP.6730.178.2024 wydanym na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." Wójt Gminy Zduny odmówił przedłużenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na brak podstawy prawnej. Pismem z dnia 10 marca 2025 r. J. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. postanowienie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotne znaczenie w rozpoznaniu sprawy i prawa materialnego: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, a także niewzięcie przez organ pod uwagę racjonalnych możliwości uzyskania przez stronę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co skutkowało prowadzeniem postępowania z naruszeniem obowiązujących zasad przewidzianych w k.p.a.; 2. art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zasady zaufania do władzy publicznej poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji uniemożliwiającej faktyczną ochronę interesów strony postępowania administracyjnego i prowadzenie postępowania w sposób naruszający wszelkich normom przewidzianych w k.p.a.; 3. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wyznaczając nierealny termin i uznanie, że organ administracji publicznej nie posiada kompetencji do przedłużenia wyznaczonego przez siebie terminu; 4. art. 123 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w drodze postanowienia w sytuacji w której przepisy k.p.a. nie przewidują uprawnienia organu do wydania stosownego rozstrzygnięcia w drodze postanowienia; 5. art. 123 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia jakiejkolwiek podstawy prawnej, a nawet więcej wydanie postanowienia bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i z naruszeniem wszelkich obowiązujących norm prawnych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że skarżone postanowienie nie jest aktem administracyjnym o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Organ wyjaśnił, że skarżący wnioskami z 30 i 31 grudnia 2024 r. zwrócił się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], gm. Z.. Z uwagi na to, że wnioski nie spełniały wymagań formalnych, organ 20 stycznia 2025 r. wezwał do ich uzupełnienia poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosków o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Skarżący pismem z 3 lutego 2025 r. zwrócił się o przedłużenie terminu na przedłożenie decyzji do 30 grudnia 2025 r. Postanowieniem z 6 lutego 2025 r. organ odmówił przedłużenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosków z uwagi na brak podstawy prawnej. Zawiadomieniem z 18 lutego 2025 r., w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych, organ pozostawił wnioski bez rozpoznania. W ocenie organu wyznaczenie 14-dniowego terminu na uzupełnienie braków wniosku było zgodne z przepisem art. 64 § 2 k.p.a., a w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 97 k.p.a. obligujące do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa regulujące właściwość działania sądów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b. opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Powyższe regulacje stanowią określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne czy ich brak wskazane w ustawie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych albowiem jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. Powyższa okoliczność wyklucza dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia. Koniecznym staje się zatem wyjaśnienie, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wójta Gminy Zduny z 6 lutego 2025 r., znak: RR.GP.6730.84.2024 – RR.GP.6730.178.2024 o odmowie przedłużenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ stwierdził, że nie jest upoważniony do dokonywania przedłużenia wyznaczonego w wezwaniu terminu na usunięcie braków formalnych wniosku. Sąd stwierdza, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie mieści we wskazanym wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. W związku z powyższym brak jest przepisów, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Z kolei w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w sprawie ani też nie rozstrzyga sprawy skarżącego co do istoty, przepisy nie przewidują również zażalenia na jego wydanie. Postanowienie o odmowie przedłużenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku dotyczy kwestii wynikłej w toku postępowania, tj. kwestii procesowej (art. 123 § 2 k.p.a.). Jest to postanowienie mające na celu rozpatrzenie procesowego wniosku skarżącego złożonego w toku toczącego się postępowania. Postanowienie to nie skutkuje zakończeniem postępowania w sprawie indywidualnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Z powyższych względów wydanie postanowienia o odmowie przedłużenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku było działaniem w granicach prawa i w tym zakresie w żaden sposób nie może zostać uznane za niezgodne z postępowaniem administracyjnym, albowiem w wydanym postanowieniu jednoznacznie przedstawiono poprawną podstawę prawną działania organu, która odpowiada prawu. Dodatkowo godzi się wyjaśnić, że w toku postępowania administracyjnego organy mogą wydawać postanowienia, które w zależności od ich charakteru będą niezaskarżalne, jak w niniejszej sprawie, bądź też będą zaskarżalne w drodze zażalenia. Możliwość skontrolowania wydanego przez organ postanowienia przez sąd zależy jednak od tego czy na takie postanowienie będzie służyło zażalenie, czy takie postanowienie będzie kończyło postępowanie oraz czy będzie ono rozstrzygające sprawę co do istoty. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano wyżej, żadna z ww. przesłanek nie zaistniała wobec czego Sąd nie miał możliwości kontroli zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie na marginesie stwierdzić należy, że skarga podlegałaby odrzuceniu również w przypadku, gdyby wydane postanowienie było zaskarżalne – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca – z racji tego, że została ona wniesiona bezpośrednio na postanowienie organu I instancji, a przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. wyraźnie przewiduje możliwość wniesienia skargi dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Powyższa okoliczność nie stanowi jednak podstawy odrzucenia skargi. Konkludując stwierdzić należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi na postanowienie Wójta Gminy Zduny z 6 lutego 2025 r. znak: RR.GP.6730.84.2024 – RR.GP.6730.178.2024 nie jest zatem możliwe, albowiem w świetle przepisów p.p.s.a. w stosunku do takiego rodzaju postanowienia ustawodawca nie przewidział możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Postanowienie to nie należy do wskazanych wyżej kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Skarga na postanowienie organu z 6 lutego 2025 r. jest zatem niedopuszczalna. Z powyższych względów Sąd postanowił odrzucić skargę na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. o czym orzekł w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ds