II SA/Łd 237/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] znak: [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia A. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – powoływana dalej jako: k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie przesyłowej linii kablowej średniego napięcia wraz ze światłowodem z elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na terenie gminy W.. Organ ustalił, iż wnioskiem z dnia 9 czerwca 2015 r. A. K. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego opisanej wyżej. Jako przesłankę wznowienia wnioskodawca wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie został ujęty w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji jako strona, a także nie został poinformowany o przeprowadzonym postępowaniu. Dodał m.in., iż o postępowaniu dowiedział się 14 dni wcześniej. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wskazując na art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania podnosząc, że wniosek nie został złożony w terminie. Organ I instancji ustalił, w oparciu o przedłożone przez wnioskodawcę zwolnienia lekarskie, które w ocenie strony uniemożliwiały wcześniejsze działania zmierzające do wznowienia postępowania, iż okres choroby zakończył się z dniem [...], czyli w dniu wydania decyzji. W świetle tych okoliczności faktycznych organ I instancji stwierdził, iż strona miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ mimo wezwania z dnia 17 listopada 2015 r. w żaden sposób nie uprawdopodobniła niemożności brania w nim udziału po dniu [...] 2015 r. Organ przyjął, iż termin ten zaczął biec w dniu 8 kwietnia 2015 r., czyli tak jak dla pozostałych uczestników. Reasumując wnioskodawca uchybił terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. W zażaleniu A. K. wyjaśnił, iż dolegliwości związane ze stanem zdrowia zakończone operacją w dniu 2 lutego 2015 r. spowodowały brak możliwości wniesienia jakichkolwiek informacji w sprawie przed wydaniem decyzji. Przyznał, iż przedstawił zwolnienia lekarskie wystawione na czas od 2 lutego 2015 r. do dnia 7 kwietnia 2015 r., jednakże okres rekonwalescencji był znacznie dłuższy. Organ nie dopytał dlaczego po okresie zwolnienia nie miał możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Dodatkowo przedłożył zaświadczenie od swojego lekarza prowadzącego stwierdzające, iż "(...)pacjent po przebytej operacji. Okres rekonwalescencji trwał o trzy miesiące dłużej niż zwolnienie lekarskie. Do końca lipca". Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy stanowisko organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie przewidzianym w art. 148 § 2 k.p.a. i w konsekwencji zasadnie odmówił wznowienia postępowania. Kolegium wyjaśniło, iż istotne jest w sprawie, że kwestionowana decyzja dotyczyła ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś podstawę materialną stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) Zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Co ważne, stosownie do art. 49 k.p.a., doręczenie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego następuje przy zastosowaniu fikcji prawnej - strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie, bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Skutkiem upływu terminu przewidzianego w art. 49 k.p.a. jest prawnie skuteczne doręczenie ogłoszonego przez obwieszczenie aktu, niezależnie od tego czy strona faktycznie wiedziała, czy też nie wiedziała, o jego wydaniu. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "dowiedzenie się o decyzji" przez stronę, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., ma zatem miejsce z chwilą upływu terminu przewidzianego w art. 49 k.p.a., a nie z chwilą faktycznego zapoznania się przez stronę z decyzją, bądź z chwilą powzięcia wiadomości o jej wydaniu z innych źródeł. Kwestionowana przez stronę decyzja została wydana w dniu [...], obwieszczenie o jej wydaniu zostało ogłoszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta w dniu [...] kwietnia 2015 r., oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach, na terenie których ma być realizowana inwestycja. Licząc od daty najpóźniejszego ogłoszenia tj. od dnia 13 kwietnia 2015 r. termin określony w art. 49 k.p.a. upłynął z dniem 27 kwietnia 2015 r., a zatem z dniem 28 kwietnia 2015 r. nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji wszystkim stronom, którym decyzja nie była doręczana na piśmie, także A. K.. Aby zachować termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek winien być złożony w dniu 28 maja 2015 r., wnioskodawca zwrócił się do organu w dniu 9 czerwca 2015 r., zatem po upływie ustawowego terminu, co skutkuje odmową wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Dodatkowo przedstawił szereg zarzutów dotyczących już samej ostatecznej decyzji z dnia [...], która w ocenie skarżącego została wydana z naruszeniem porozumień, na mocy których Burmistrz zobowiązał się do zmiany lokalizacji linii kablowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. przedstawiciel Stowarzyszenia "A" im. [...] w Ł., wystąpił o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia "A" im. [...] w Ł.. W dniu 26 października 2016 r. wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania - inwestora B Sp. z o.o. z siedzibą w W., który przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W dniu 4 listopada 2016 r. wpłynął wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy. Skarżący argumentował, iż nagła niedyspozycja żony uniemożliwia jej opiekę nad czwórką dzięki, stąd skarżący nie może stawić się na rozprawę, a chciałby osobiście przedstawić istotne dla sprawy wyjaśnienia. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sąd oddalił wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie niezależnie od zarzutów w niej podniesionych. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy przesłanki jakimi kierował się sąd oddalając wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy. Skarżący argumentował uzasadniając wniosek, iż nagła niedyspozycja małżonki skarżącego oraz chęć przedstawienia dodatkowych argumentów w sprawie w ocenie skarżącego winna skutkować odroczeniem rozprawy. Niemniej jednak, co należy zaznaczyć, odroczenie posiedzenia jawnego może nastąpić wyjątkowo, wyłącznie w razie zaistnienia wskazanych przez ustawodawcę okoliczności (art. 109 i 110 p.p.s.a.) Rozważając ewentualne odroczenie rozprawy sąd musi brać pod uwagę nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki, zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, jak również z uwzględnić ustawową zasadę zapewnienia możliwości obrony praw stronom postępowania sądowego. Zauważyć przy tym należało, że rozprawa której odroczenia domagał się skarżący była już kolejną wyznaczoną w tej sprawie i niewątpliwie strona mogła przedstawić wszelkie argumenty nie tylko w skardze, ale również pisemnie w toku postępowania sądowego, a podkreślić należy, że stawiennictwo na rozprawie nie było obowiązkowe. W niniejszej sprawie sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bez względu na okoliczności w niej wywiedzione. Uchybienia procesowe jakich dopuściły się organy administracji w niniejszej sprawie same w sobie, abstrahując od zarzutów skargi, obligowały sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów w wyroku wymienionych. Stąd też w konsekwencji, w ocenie sądu, nieuwzględnienie wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy nie pozbawia strony możliwości obrony jej praw. Tytułem wstępu przypomnieć należy, iż stosownie do zasady praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a.). Organy administracji mają zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Przechodząc do meritum, dla zobrazowania uchybień jakich dopuściły się organy administracji publicznej w niniejszej sprawie niezbędne jest odtworzenie wynikającego z akt sprawy toku czynności podejmowanych od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania, co miało miejsce pismem z dnia 9 czerwca 2015 r. Skarżący w tymże dniu złożył wniosek do Burmistrza Gminy i Miasta w B. jednoznacznie wskazując, iż na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] (k. 46 akt administracyjnych) Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak [...], Burmistrz Gminy i Miasta B. na podstawie art. 149 § 3, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisaną decyzja ostateczną (k. 47 akt administracyjnych). W tym samym dniu wydane zostało również postanowienie znak [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zakończonej sporną decyzją ostateczną (k. 48 akt administracyjnych), nadto postanowienie znak [...] o odmowie wstrzymanie wykonania spornej decyzji ostatecznej (k. 48 akt administracyjnych). Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przedmiotowe postanowienia strona odebrała w dniu 29 czerwca 2015 r. W piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. oznaczonym jako odwołanie (jak wynika z prezentaty organu pismo wpłynęło w dniu 7 lipca 2015 r.) skarżący wskazując znak sprawy [...] napisał, iż w związku z odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej wnosi o zmianę postanowienia. Strona wskazała na wadliwość wydanego dokumentu przez organ I instancji, zaznaczyła, iż podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a.( kopia pisma k. 37 akt sądowych). Następnie pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. organ II instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w związku z pismami skarżącego z dnia 9 czerwca 2015 r. oraz z dnia 6 lipca 2015 r. (k. 51 akt administracyjnych). W dniu 19 sierpnia 2015 r. strona stawiła się w organie odwoławczym i jak wynika z protokołu z odebrania oświadczenia strony spisanego na tę okoliczność, skarżący oświadczył, że złożone pisma z dnia 9 czerwca 2015 r. i z dnia 6 lipca 2015 r. w przedmiocie decyzji ostatecznej z dnia [...], należy potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego sporną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta B. (k. 39 akt sądowych) W dalszej kolejności, postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przekazało według właściwości Burmistrzowi Gminy i Miasta B. wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] (k. 51 akt administracyjnych). W dniu [...] 2015 r. Burmistrz Gminy i Miasta B. wydał postanowienie, znak [...], którym na podstawie art. 61a § 1 i § 2, art. 123 k.p.a. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z dnia [...], uchyliło opisane postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2015 r., znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Godzi się dostrzec, iż w uzasadnieniu tego aktu organ odwoławczy wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak [...], organ I instancji nie rozstrzygnął o odmowie wznowienia postępowania, lecz o odmowie, na podstawie art. 152 k.p.a. wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] (tymczasem z akt wynika, że wskazany znak [...] dotyczy jednak postanowienia o odmowie wznowienia postępowania). W wyniku powyższego, postanowieniem z dnia [...] znak [...], organ I instancji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. W swej argumentacji organ wskazał na wniosek strony z dnia 9 czerwca 2015 r. Opisane postanowienie doręczono skarżącemu w dniu 2 grudnia 2015 r. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania, zainicjowanego wnioskiem z dnia 9 czerwca 2015 r. Zdaniem sądu lektura akt administracyjnych sprawy, a co za tym analiza podejmowanych przez organy administracji, a przywołanych wyżej czynności procesowych uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, ale i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. o przekazaniu według właściwości wniosku strony o wznowienie postępowania. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma bowiem okoliczność, że już rozstrzygnięciem z dnia [...] (znak [...]) po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 9 czerwca 2015 r., organ I instancji postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]. Co istotne, postanowienie to skarżący odebrał w dniu 29 czerwca 2015 r. i w terminie "otwartym" do złożenia zażalenia, w dniu 7 lipca 2015 r., wpłynęło do organu I instancji pismo skarżącego opatrzone datą 6 lipca 2015 r. Niewątpliwie słusznie organ II instancji powziął wątpliwości co do treści pisma datowanego na dzień 6 lipca 2015 r. W sytuacji jednak złożenia przez stronę oświadczenia, że zarówno pismo z dnia 9 czerwca 2015 r. jak i pismo z dnia 6 lipca 2015 r. należy potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] to, zdaniem sądu, złożenie drugiego z tych pism po wydaniu i wejściu do obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] 2015 r. (znak [...]) i w terminie do złożenia zażalenia od tego postanowienia winno zaowocować jego kwalifikacją jako środka odwoławczego. To zaś pozwoliłoby uniknąć sytuacji, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, czyli wydania przez organ I instancji kolejnego rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam wniosek i tę samą podstawę prawną, bez należytego wyjaśnienia, czy poprzednie postanowienie uzyskało walor ostateczności. Taka sytuacja jest niedopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów prawa i obligowała sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego opisanych w wyroku rozstrzygnięć. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy, mając na uwadze przywołane wyżej argumenty, poddadzą wnikliwej analizie pismo strony z dnia 6 lipca 2015 r. i wyjaśnią precyzyjnie ewentualne wątpliwości co do jego treści, a tym samym rzeczywistej woli strony, czyniąc zadość podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W zależności od poczynionych ustaleń organy obowiązane będą skorzystać z odpowiednich instrumentów prawnych dla prawidłowego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na przedstawione uchybienia w wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w wyroku rozstrzygnięć, aby sprawa powróciła do etapu, na którym organ uprawniony i zobowiązany będzie wyjaśnić wątpliwości umożliwiające nadanie sprawie prawidłowego biegu. Jednocześnie stwierdzić należy, że na obecnym etapie przedwczesna byłoby kontrola zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym uzasadnione było odstąpienie od analizy ich zasadności. Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. LS