II SA/Łd 2385/01

Dnia 20 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości – oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 136, 142 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543) oraz art. 104 i 105 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku A. S., umorzył postępowanie o zwrot działki nr 905 oraz działki 959 obręb [...], oznaczonych na mapie [...] położonych w Ł. przy ul. A nr (obecnie część dz. ewidencyjnych nr [...] i [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. - Ś. dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] Nr [...] na wniosek A. S. zatwierdzony został, zgodnie z mapą [...], podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. W wyniku podziału zatwierdzonego tą decyzją, z nieruchomości wydzielono między innymi działki: nr 905 o pow. 508m2 i nr 959 o pow. 75m2, które przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się uprawomocniła. W dniu 20 listopada 2000r. wpłynął wniosek A. S. o zwrot działek nr 905 i 959. Zdaniem organu instytucję zwrotu regulują art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi właściciel i jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu przy czym stosownie do art. 216 cyt. ustawy przepisy o zwrocie znajdują zastosowanie również do nieruchomości, które zostały nabyte na własność Skarbu Państwa w trybie innym niż tryb wywłaszczeniowy. Artykuł ten wylicza zamknięty katalog ustaw, które stanowiły podstawę przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jak wynika natomiast z akt sprawy, wymienione działki nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o którykolwiek akt prawny wymieniony w art.216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również nie zostały przejęte w wyniku wywłaszczenia w rozumieniu ustawy, lecz w drodze decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wydanej na podstawie art.12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. S., kwestionując treść podjętego rozstrzygnięcia i wnosząc o zwrot przedmiotowych działek ze względu na zmianę celu ich przeznaczenia a nadto o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] Nr [...]oraz decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] ([...]) Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] znak: [...] umarzającej postępowanie o zwrot działki nr 905 oraz działki 959 obręb [...], oznaczonych na mapie [...] położonych w Ł. przy ul. A nr (obecnie część dz. ewidencyjnych nr [...] i [...]), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił zwrotu przedmiotowych działek. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie może być utrzymana w mocy. W niniejszej sprawie, działki będące przedmiotem wniosku o zwrot przeszły na rzecz Skarbu Państwa w drodze podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości A. S. w oparciu o art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym działki będące przedmiotem postępowania nie były wywłaszczone ani nabyte lub przejęte na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza brak ustawowej przesłanki do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Tak, więc decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] należało uchylić i wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących żądania stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] Nr [...] oraz decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] Nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek ten będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] do NSA OZ w Łodzi złożył A. S. Z powodu braków fiskalnych, postanowieniem z dnia 19 września 2001 r. Sąd skargę odrzucił. Kolejnym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2001r., po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu, przywrócono A. S. termin do uiszczenia wpisu sądowego. W swojej skardze, skarżący A. S. kwestionuje argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, że będące jego własnością działki zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji podziałowej i decyzji o naliczeniu odszkodowania i podnosi, że jest ona błędna. Nadto zarzuca, że Wojewoda [...] nie stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] Nr [...] oraz decyzji z dnia [...] Nr [...], choć obie decyzje są jego zdaniem rażąco niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda [...] podkreślił, że w orzecznictwie NSA dominuje pogląd, iż brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Cytowany przepis ma więc zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym samym ustalenie przez organ, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, powinno skutkować wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a więc odmawiającej zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa a tylko takie naruszenie mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym nie rozstrzygają o celowości rozwiązań ustawowych lub o ich aspektach społecznych. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, sąd nie stwierdził naruszenia prawa administracyjnego materialnego lub procesowego, które uzasadniałoby uchylenie tej decyzji. Przedmiotem skargi była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i odmawiająca zwrotu działek, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa w drodze podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr (obecnie część dz. ewidencyjnych nr [...] i [...]) dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości A. S. Nie kwestionowany jest w sprawie fakt, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. –Ś. dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] Nr [...]na wniosek A. S. zatwierdzony został, zgodnie z mapą [...], podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. W wyniku podziału zatwierdzonego tą decyzją, z nieruchomości wydzielono między innymi działki: nr 905 o pow. 508m2 i nr 959 o pow. 75m2 z przeznaczeniem pod ulice, które przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się uprawomocniła. Natomiast ustalenie odszkodowania nastąpiło decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] Nr [...]. Nie budzi wątpliwości fakt ( co znajduje potwierdzenie w dokumentach zawartych w aktach sprawy ), że w przedmiotowej sprawie przejęcie przedmiotowych działek, wydzielonych pod ulice, przez Skarb Państwa, nie nastąpiło w trybie decyzji wywłaszczeniowej lecz na wniosek właściciela nieruchomości A. S. w oparciu o art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Rozszerzenie wymienionego w cytowanym przepisie zakresu prawa do żądania zwrotu nieruchomości zawiera art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyodrębniający dwie kategorie nieruchomości, które zrównane zostały z nieruchomością wywłaszczoną, w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwsza kategorię stanowią nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ściśle i precyzyjnie wymienionych ustaw i przepisów: - art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), - ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), - ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), - art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), - ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) Drugą kategorię, stanowią nieruchomości wywłaszczone na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również grunty wywłaszczone na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Takie ukształtowanie treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, że normy prawne zawarte w tym przepisie mają charakter wyjątkowy, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art.136 ust. 3 tej ustawy i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Enumeratywny charakter wyliczenia zawartego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza możliwość rozszerzenia zakresu stosowania art.136 ust. 3 cyt. ustawy na przypadki przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw (por. T.Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. Praw., W-wa 2004, str. 190 i nast.). Zaznaczyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 października 2001r.(SK 22/01, Dz.U. Nr 129, poz.1447), uznał przepis art. 216 za niezgodny z art. 32 i 64 Konstytucji RP, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykluczał odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1945r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli ( Dz.U. Nr 35, poz.240, ze zm). Jak wynika to z powyższego wywodu, organ administracji słusznie uznał, iż podstawa przejęcia działek, których zwrotu domagał się skarżący ( art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ), nie znajduje oparcia w przepisach art. 136 ust. 3 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza brak ustawowej przesłanki zwrotu nieruchomości i co skutkować winno odmową zwrotu nieruchomości, a więc decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy. Słusznie więc organ odwoławczy uchylił decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych działek i orzekł jak w decyzji, wywodząc w jej uzasadnieniu, iż brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia zadania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym a przepisu art. 105 § 1 k.p.a. nie można interpretować rozszerzająco. Sąd nie podzielił, ogólnikowych zresztą, zarzutów skarżącego, dotyczących kwestionowania zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i ustalającej odszkodowanie. Wymienione decyzje, jak wynika to z dokumentów zawartych w aktach sprawy, są ostateczne a ich wzruszenie może nastąpić, o ile będą ku temu podstawy, w innym trybie przewidzianym przepisami art. 145 i 154-156 k.p.a., a decyzje podjęte w wyniku takiego postępowania podlegać będą kontroli sądowej. Jak wynika to z treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę takież postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte. Z powyższych względów, nie podzielając argumentów skarżącej i uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz., 1270 z 2002r.), skargę oddalić.