II SA/Łd 239/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą skierowania H. K. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji powołało art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z póź. zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. N 217, poz. 1837), wywodząc, iż osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnoprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, a podstawę skierowania do tego domu stanowi pisemny wniosek osoby ubiegającej się o skierowanie do domu, złożony do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania lub pobytu w dniu jej kierowania; wniosek innej osoby fizycznej lub prawnej, a także powiatowego centrum pomocy rodzinie lub ośrodka pomocy społecznej za zgodą osoby ubiegającej się lub jej przedstawiciela ustawowego; rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się w dniu jej kierowania, zawierający w szczególności pisemne stwierdzenie braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę lub gminę. Do wniosku dołącza się decyzję o przyznaniu osobie ubiegającej się zasiłku stałego oraz pisemną zgodę na ponoszenie opłaty za pobyt w domu, a także pisemną zgodę na jej potrącanie przez osobę ubiegającą się lub przedstawiciela ustawowego, a także zgodę na potrącanie opłaty przez ośrodek pomocy społecznej z zasiłku stałego, w przypadku skierowania do domu ponadgminnego; decyzję organu emerytalno-rentowego ustalającego wysokość emerytury lub renty oraz pisemną zgodę na ponoszenie opłaty i na jej potrącanie przez właściwy organ emerytalno-rentowy ze świadczenia emerytalnego lub rentowego, zgodnie z odrębnymi przepisami; oświadczenie o wysokości dochodu osoby ubiegającej się, małżonka, zstępnych przed wstępnymi zobowiązanych do ponoszenia opłaty, dochodu osoby małoletniej, w przypadku gdy opłatę będzie ponosić przedstawiciel ustawowy; zaświadczenie, o którym mowa w art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, z późn. zm.). Zdaniem SKO w P., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności w pierwszej kolejności przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych, a dopiero w sytuacji gdy nie ma możliwości zapewnienia tej osobie niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje jej prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Podkreśliło nadto, iż organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, a także kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Wskazało również, iż wobec wynikającego z wywiadu środowiskowego faktu sprawności fizycznej skarżącej, jej zdolności do samoobsługi i wykonywania podstawowych czynności, pomocy najbliższej rodziny i sąsiadki "Pani F.", nie ma potrzeby skierowania do domu pomocy społecznej, a w razie stwierdzenia potrzeby w zakresie udzielania pomocy w formie usług opiekuńczych, bądź konieczności skierowania do domu pomocy społecznej sprawa będzie ponownie rozpatrzona. Zauważyło nadto, iż z akt sprawy wynika, iż H. K. potrzebuje pomocy innych osób w cięższych czynnościach, a gmina ma możliwość zapewnienia skarżącej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Odnosząc się do zarzutu nie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania zgodnie z decyzja SKO z dnia [...] wyjaśniło, iż w dniu orzekania przez SKO, tj. w dniu [...] tryb kierowania i przyjmowania osób ubiegających się o przyjęcie do domu pomocy społecznej uregulowany był przez wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 z póź. Zm.) rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 82, poz. 929 ze zm.). Rozporządzenie to na mocy art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zachowało swoją moc do dnia wydania przepisów wykonawczych na podstawie nowej ustawy, tj. do dnia 15 listopada 2005r., kiedy to w życie weszło rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w dniu [...] To oznacza, iż w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji i SKO w P. rozporządzenie, na które powoływano się w decyzji z dnia [...] już nie obowiązywało, nie mogło ono więc stanowić podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie H. K. wyjaśniła, iż bliscy coraz rzadziej chcą jej pomagać w jakichkolwiek czynnościach, gdyż mieszkają w innych miejscowościach oddalonych o kilka a nawet kilkadziesiąt kilometrów. Sąsiadka F. zaś pomaga jej sporadycznie, gdyż nie jest do tego zobowiązana, a możliwość zapewnienia pomocy przez Gminny Ośrodek w formie usług opiekuńczych jest "tylko obietnicą na papierze gorzej z realizacją". Zauważyła, iż w okresie zimowym pomoc taka "wskazana byłaby codziennie jak: przynieść węgiel, drzewo, wynieść popiół ponieważ mieszkania nie posiadają centralnego ani kanalizacji". Podkreśliła, iż wykonywanie tych prac ze względu na jej stan zdrowia, wiek i karłowatość wymaga bardzo dużego wysiłku, a najlepszym rozwiązaniem jej problemu byłoby wydanie pozytywnej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez H. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...][...]utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą skierowania H.K. do domu pomocy społecznej, Sąd doszedł do przekonania, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z póź. zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. N 217, poz. 1837). Decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Gminngo Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] Nr [...] zostały bowiem podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do rozpoznania sprawy, tj. bez ustalenia aktualnego stanu zdrowia H. K.; zakresu i rodzaju pomocy odpowiedniej do stanu zdrowia, wieku i niepełnosprawności skarżącej; warunków mieszkaniowych. Organ pomocy społecznej zapewnił wprawdzie w uzasadnieniu swojej decyzji o gotowości objęcia H.K. pomocą społeczną w formie usług opiekuńczych, niemniej jednak w załączonych do skargi aktach administracyjnych brak jest decyzji przyznającej skarżącej usługi opiekuńczych, a także jakiegokolwiek innego dokumentu, z którego wynikałoby, iż organ podjął w ogóle próbę objęcia skarżącej taką pomocą. Dowodem takim nie może być sporządzona przez pracownika socjalnego notatka służbowa z dnia 20 grudnia 2005r., gdyż istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności winny mieć formę protokołu podpisanego przez skarżącą. Wskazać dodatkowo należy, iż w aktach administracyjnych brak jest również orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i wynikających z niego wskazań. Nie bez znaczenia dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy jest również i to, że zakres i rodzaj niezbędnej dla skarżącej pomocy winien ustalić lekarz i że pomoc powinna być dostosowana do stopnia niepełnosprawności, a dokumentem potwierdzającym tą okoliczność może być stosowne zaświadczenie lekarskie zawierające elementy opinii biegłego. Nie można wszak wykluczyć sytuacji, w której z zaświadczenia wynikałaby z uwagi na aktualną sytuację zdrowotną i wiek H.K. konieczność skierowania do domu pomocy społecznej, zaś przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych mogłoby okazać się niewystarczające w tym przypadku. Organ winien więc ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zapewnienie pomocy jedynie w formie usług opiekuńczych byłoby adekwatne do stanu zdrowia, wieku i niepełnosprawności skarżącej. Podkreślić nadto należy, iż organy obu instancji pominęły wynikającą z wywiadu środowiskowego z dnia 30 maja 2005r. okoliczność, iż H. K. przebywała od kwietnia 2001r. do sierpnia 2002r. w Domu Pomocy Społecznej w T. przy ul. A. Można zatem pokusić się o sformułowanie wniosku, że skoro w roku 2001r. skarżącą skierowano do domu pomocy społecznej, o tym bardziej w 2005r. skierowanie takie wydaje się zasadne, zwłaszcza że stan zdrowia skarżącej począwszy od roku 2001r. mógł się pogorszyć, zaś dolegliwości spowodowane jej niepełnosprawnością i wiekiem mogły stać się bardziej dotkliwe. Na pogorszenie sytuacji osobistej i zdrowotnej wszak skarżąca wskazywała w dniu rozprawy, kiedy to stwierdziła, że jej mieszkanie, co pominięto w wywiadzie, jest zawilgocone, zimne, opał znajduje się "głęboko w suterynie", a wcześniejsza pomoc rodziny była wystarczająca, gdyż najbliżsi nie pracowali, a ona sama była dużo młodsza. Z oświadczenia tegoż wynika, iż warunki mieszkaniowe oraz sytuacja rodzinna H.K. są znacznie gorsze niż to wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych. Wskazać również należy na rozbieżności w zebranym materiale dowodowym na okoliczność zdolności H.K. do samodzielnej egzystencji. Z podpisanego wprawdzie przez skarżacą wywiadu środowiskowego z dnia 18 maja 2005r. oraz z dnia 8 listopada 2005r. wynika, iż H. K. jest zdolna do samoobsługi przy pomocy innych osób, jednakże z poprzedzającego przeprowadzenie tegoż wywiadu pisma skarżącej z dnia 19 kwietnia 2005r. oraz z odwołania z dnia 15 grudnia 2005r. wynika, iż "codzienna ale tylko kilkugodzinna pomoc (2 – 3 godziny) opiekunki nie rozwiązuje problemów związanych z (...) zdrowiem i samopoczuciem. Potrzebna jest (...) pomoc innych osób przez cały czas czyli w dzień i nocy", a rodzina nie jest jej w stanie pomóc. Organy obu instancji do wskazanych rozbieżności nie ustosunkowały się w uzasadnieniu decyzji, nie wskazały również przyczyn, z powodu których nie dały one wiary twierdzeniom skarżącej we wskazanej kwestii, a przecież skarżąca w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji zakwestionowała prawdziwość danych zamieszczonych w wywiadzie. Z tego względu zawarte w uzasadnieniu obu decyzji stwierdzenie, iż H. K. jest osobą sprawą i zdolną do samoobsługi budzi wątpliwości. Nadto, co należy podkreślić, skarżąca stawiając się osobiście w siedzibie Sądu w dniu 17 maja 2006r., tj. w dniu rozprawy, nie była w stanie bez pomocy innych osób samodzielnie usiąść, a sposób jej zachowania oraz trudności w formułowaniu wypowiedzi dowodzą jej nieporadności. Z tych względów w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Ustanowiona w powołanych przepisach naczelna zasada postępowania ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej pomijają, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, treść złożonych przez stronę oświadczeń i uchylają się od dokonania ich oceny. Stosownie bowiem do przepisu art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena materiału dowodowego nie może oznaczać dowolności. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności lub mocy dowodowej. Wówczas jednak zobowiązany jest, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić przyczyny takiego działania, jak również ustosunkować się do rozbieżności w zebranym materiale dowodowym w uzasadnieniu decyzji. Pominięcie oceny określonego dowodu, w tym przypadku oświadczeń skarżącej, a także nie przesłuchanie z urzędu świadków, chociażby Pani F. czy członków rodziny, budzi uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz trafności oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Takie działanie organu administracji publicznej może prowadzić do wadliwej oceny materiału dowodowego, co może mieć wpływ na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Sąd zauważył nadto, iż wniosek skarżącej o skierowanie do domu pomocy społecznej nie spełniał wymogów formalnych, wymaganych przez § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. N 217, poz. 1837). Wniosek taki, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia, nie powinien być przedmiotem rozważań merytorycznych. Zgodnie bowiem z art. 64 § 2 k.p.a. jeśli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W tym więc zakresie należy dokonać stosownych czynności. Zgodzić się natomiast należy z wyrażonym przez SKO w P. poglądem, wedle którego organ pierwszej instancji nie był związany wskazówkami sformułowanymi w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...], gdyż stanowiące podstawę sformułowania tych wskazówek rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 82, poz. 929 ze zm.) w dniu ponownego orzekania przez ten organ nie obowiązywało już, od dnia 15 listopada 2005r. obowiązywało bowiem rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w dniu [...] Mając na uwadze fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] są niezgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej i przepisami procesowymi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę uwzględnił.