II SA/Łd 239/11

Dnia 28 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.), art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. nr 44, poz. 262), art. 12, art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (Dz.Urz. (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r.) ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. nr L 141 str. 18-58), art. 122, art. 124 i 146 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE nr L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r. str. 16-99) - utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nr [....] z dnia [...] r., którą odmówiono S. K. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z uwagi na niespełnienie warunku posiadania przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1ha. W sprawie ustalono, że S. K. w dniu 15 maja 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR we W. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Nie zadeklarował jednak do płatności żadnej działki rolnej, pozostawiając niewypełnioną trzecią i czwartą stronę wniosku dotyczącą oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych i sposobie wykorzystania działek rolnych. Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia według właściwości Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K.. W dniu 4 grudnia 2007 r. wnioskodawca na wezwanie organu I instancji do złożenia wyjaśnień, przedłożył formularz korekty wniosku, w którym zadeklarował do płatności działki rolne. Jednocześnie oświadczył na piśmie, że w dniu 15 maja 2007 r. złożył wypełnioną tylko pierwszą i ostatnią stronę, albowiem z uwagi na ujawnione w trakcie kontroli rozbieżności, co do wielkości gruntów zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy C. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego licząc, że zakończy się ono do końca maja i będzie mógł zadeklarować prawidłowe wielkości działek. Z uwagi na przedłużające się postępowanie rozgraniczeniowe w pierwszych dniach czerwca stawił się w siedzibie organu I instancji, by złożyć korektę wniosku. Poinformowano go wówczas, że jego wniosek zostanie przekazany do Kutna i tam na wezwanie organu będzie mógł złożyć korektę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił S. K. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Po rozpatrzeniu odwołania strony od w/w rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ustalenia, czy w Biurze Powiatowym ARiMR we W. S. K. w przewidzianym do tego terminie – to jest do dnia 11 czerwca 2007 r. złożył korektę wniosku. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ustaliwszy, że skarżący nie złożył formularza zmiany do wniosku w ustawowym terminie, decyzją z dnia [..] r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił S. K. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, z uwagi na niespełnienie warunku posiadania przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż powierzchnia działek zgłoszona we wniosku z dnia 15 maja 2007 r. o przyznanie płatności wynosiła 0,00 ha. W ocenie organu wniesiona w dniu 4 grudnia 2007 r. korekta wniosku nie mogła zostać uwzględniona, gdyż złożono ją po upływie ustawowego terminu. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. wniósł o jej uchylenie. Wspomnianą na wstępie decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego ustalony stan faktyczny sprawy dowodzi, że strona miała świadomość, iż we wniosku nie wskazała żadnej działki rolnej, narażając się tym samym na odmowę przyznania płatności. Wnioskodawca zadeklarował działki rolne do płatności dopiero w korekcie wniosku, złożonej po upływie ustawowego terminu. W tym stanie rzeczy organ I instancji zasadnie odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. S. K. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji, podnosząc, że prawdziwość jego wyjaśnień dotyczących próby złożenia w ustawowym terminie korekty wniosku mogą potwierdzić pracownicy organu I instancji oraz trzej świadkowie, których oświadczenia załączył do skargi. Odpowiadając na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. S. K. popierając skargę, oświadczył że w pierwotnym wniosku, złożonym w dniu 15 maja 2007 r. we W., nie wskazał ilości i powierzchni działek oraz rodzajów upraw z uwagi na toczącą się sprawę o rozgraniczenie, a nadto ze względu na chęć założenia plantacji borówki kamczackiej, która to sprawa miała się rozstrzygnąć po losowaniu ARiMR w ostatnich dniach maja 2007 r. Skarżący podkreślił także, że wniosek z dnia 15 maja 2007 r. składał osobiście we W. i wówczas nikt nie zwrócił mu uwagi na niewskazanie ilości i powierzchni działek. W tym samym dniu złożył w organie we W. drugi wniosek, tzw. rolnośrodowiskowy. Wniosek ten nie został jednak przekazany do K. Dodatkowo S. K. podniósł, że okoliczność, iż w terminie usiłował złożyć wniosek o uzupełnienie danych, co do powierzchni i ilości działek mogą potwierdzić osoby, których oświadczenia dołączył do skargi, a ponadto pracownicy organu A. Ł. i I. O. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 roku, w sprawie sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę S. K. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] roku, sygn. akt [..], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie sądu II instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zabrakło w nim odniesienia się do zarzutów i argumentów strony skarżącej, co skutkowało uznaniem, iż skarga w tym zakresie nie została rozpoznana. Nadto NSA stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie: w szczególności art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zgodnie z którym, wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja, a w myśl art. 18 ust. 3 cyt. ustawy, termin ten nie podlega przywróceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Przystępując do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy na uregulowanie art. 190 p.p.s.a., stanowiące o związaniu Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrolując decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [..] r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania S. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007, Sąd miał na względzie wskazania zawarte w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] roku, w sprawie o sygn. akt [...]. Podstawę prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią w szczególności przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), która ustala warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jednocześnie na uwadze należy mieć fakt, iż płatności obszarowe, o które ubiegał się skarżący, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, która jest jednym z celów Unii Europejskiej (art. 33 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską – TWE), zaś wyżej przywołany akt prawny jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do przepisów prawa wspólnotowego. Podstawowym natomiast aktem prawnym określającym warunki przyznania płatności bezpośrednich, w tym także form pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/99, (WE) nr 1254/99, (WE) nr 1673/2000, (EWG) 2358/71, (WE) 2529/2001, (Dz.U. UE Nr L 270 z 21.10.2003 r.). Powyższy akt prawny został uszczegółowiony między innymi rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustalającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administrowania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE.L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). W tym miejscu nadmienić należy, iż rozporządzenie będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego jest aktem prawnym, który obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Regulacje prawne dotyczące zasad i trybu przyznawania rolnikom płatności lub innych form pomocy zawarte w prawie krajowym zawierają przepisy ustalające terminy dokonywania przez beneficjentów tej pomocy określonych czynności. Zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Należy zwrócić uwagę, że art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nałożył na państwa członkowskie obowiązek określenia terminu złożenia wniosku, wskazując równocześnie datę graniczną na dzień 15 maja (z wyjątkiem wskazanych państw, co nie dotyczyło Polski), wykonanie tego obowiązku potwierdzają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Natomiast wg art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 złożenie wniosku po terminie, poza przypadkami siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, skutkuje obniżeniem o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie. Jeżeli spóźnienie wynosi więcej niż 25 dni, wniosek nie zostanie przyjęty. Do wniosku w sprawie płatności mogą być zgłaszane poprawki do dnia 31 maja (art. 15 ust. 2 rozporządzenia 796/2004), zaś z przepisu art. 21 ust. 2 tegoż rozporządzenia wynika, że zgłoszenie poprawki do pojedynczego wniosku dokonane po ostatecznym terminie przewidzianym w art. 15 ust. 2 rozporządzenia spowoduje zmniejszenie o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek rolnych. Poprawki do pojedynczego wniosku będą uwzględniane wyłącznie, jeżeli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku, jak określono w trzecim akapicie ust. 1 Jednak jeśli termin ten wypada wcześniej lub jest ten sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 15 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku nie zostaną przyjęte po terminie przewidzianym w art. 14 ust. 2. Z kolei w art. 20 cyt. rozporządzenia przyjęto, że jeżeli ostateczny termin na złożenie wniosku lub innych dokumentów pomocniczych, umów lub oświadczeń przewidzianych w niniejszym tytule, lub ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, sobotę lub niedzielę, termin ten przypadnie na pierwszy dzień roboczy następujący po ustalonym terminie. Tak więc termin określony w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej jako mający charakter materialno prawny, nie podlega przywróceniu, a jedynie przedłużeniu w oparciu o treść art. 21 ust. 1 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) i to wyłącznie o 25 dni kalendarzowych. Skutkiem niezachowania tegoż terminu jest brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności. Z powyższych rozważań wynika, że wniosek o przyznanie płatności należy złożyć w nieprzywracalnym terminie od 15 marca do 15 maja. Natomiast treść wniosku w dniu wydania zaskarżonej decyzji regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 46, poz. 310). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wniosek powinien zawierać zobowiązania i oświadczenia związane z rodzajem płatności, której dotyczy. W szczególności, oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych i oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych. W świetle art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć korektę wniosku, która obejmuje również dodanie działek nowych, zmianę danych już zadeklarowanych, w tym m.in. zmianę powierzchni zadeklarowanych działek, zmianę grupy upraw, zmianę użytkowania działki rolnej. Zatem wobec treści przywołanych przepisów korekta wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 była możliwa wyłącznie do dnia 31 maja 2007 r., natomiast złożenie poprawki do wniosku po tym terminie a przed 9 czerwca danego roku kalendarzowego była możliwa, z tym że powodowało to zmniejszenie o 1% kwoty płatności za każdy dzień spóźnienia, a kwota ta byłaby wypłacona dopiero w przypadku złożenia kompletnego wniosku w terminie. Termin określony do złożenia korekty wniosku podlega zatem jedynie przedłużeniu w oparciu o art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 o 25 dni kalendarzowych. Przenosząc te rozważania na grunt sprawy zauważyć należy, że z przedstawionych do kontroli Sądu akt administracyjnych wynika, iż skarżący S. K. złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych na rok 2007 w dniu 15 maja 2007 roku, jednakże nie wypełnił go w części obejmującej oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych objętych wnioskiem i sposobie ich wykorzystania. Okoliczność powyższa - w obliczu wyjaśnień skarżącego i ustaleń faktycznych organu - pozostaje poza sporem. Następnie w dniu 4 grudnia 2007 r. na wezwanie organu z dnia 20 listopada 2007 roku skarżący przedłożył formularz korekty wniosku, uzupełniając jego braki formalne oraz wyjaśniając powód opóźnienia. Również ta okoliczność nie jest podważana przez strony postępowania. W obliczu wcześniejszych rozważań wyjaśnić zatem należy, że wniosek skarżącego złożony w dniu 15 maja 2007 roku (a więc w terminie przewidzianym prawem) nie mógł być rozpoznany przez organ zgodnie z oczekiwaniami skarżącego z powodu braków formalnych (niewskazanie powierzchni posiadanych działek). Usunięcie tychże braków dla swej skuteczności wymagało zachowania przynajmniej jednego ze wskazanych terminów: korekta wniosku dokonana przed dniem 31 maja 2007 roku nie powodowałaby żadnych ujemnych skutków dla skarżącego, zaś złożenie poprawek po tym dniu, a do dnia 11 czerwca 2007 roku (bowiem 25-ty dzień przedłużonego terminu przypadł w sobotę 9 czerwca 2007 roku) było również możliwe, jednak skutkowałoby zmniejszeniem o 1% kwoty płatności za każdy dzień opóźnienia. Nie ulega jednak wątpliwości Sądu, iż skarżący owe braki wniosku o płatności usunął z uchybieniem obu wskazanych terminów, bowiem dopiero w dniu 4 grudnia 2007 roku. A więc korekta ta nie mogła odnieść spodziewanego przez wnioskodawcę skutku, bowiem uchybienie terminowi o charakterze materialnoprawnym, uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie wniosku i musiało skutkować odmową przyznania płatności na rok 2007. Odnosząc się do argumentacji skargi wyjaśnić należy, iż wobec takiej konstrukcji przepisów stanowiących podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia bez znaczenia były przyczyny opóźnienia w złożeniu korekty wniosku, które przywoływał skarżący (oczekiwanie na wykonanie pomiarów gruntów, czy nieudana próba złożenia dokumentów w czerwcu 2007 roku), gdyż - jak już wcześniej wskazano – termin do złożenia wniosku i jego korekty nie może ulec przywróceniu, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. m.ch.