II SA/Łd 24/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Dz. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 2 listopada 2000 roku J. N. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki o numerze ewidencyjnym 107, położonej w Dz., przy ul. A o powierzchni 0.1271 ha. W dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy w Dz., działając na podstawie art.1, ust. 1 i 2, art. 2, ust. 1 pkt. 1, ust. 2 i 3, art. 4, art. 6a i art. 7 ustawy z dnia 4.września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 120 z 2001 roku., poz. 1299 ze zm.), art. 1, pkt. 2 ustawy z dnia 21.czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz.749) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, poz.1071 ze zm.), orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności "udziału 1/29 w działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 107", położonej w Dz. – obręb [...], o powierzchni 0,1271, oraz zobowiązaniu J. N. do uiszczenia Gminie Dz. opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 978,69 złotych w terminie 30 dni od daty "uprawomocnienia się" decyzji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J.N. podnosząc, iż złożony przezeń w 2000 roku wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na upływ czasu uważał za "nieaktualny". Składając ów wniosek blisko 4 lata wcześniej działał w przeświadczeniu, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wynosić będzie około 70,00 złotych. Wskazał, iż nikt nie informował go, że stawki opłat uległy zmianie, a naliczona opłata będzie wielokrotnie wyższa. Odwołujący się podniósł, iż opłaty tej nie jest w stanie zaakceptować z uwagi na swoją sytuację majątkową. W konkluzji wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w oparciu o treść art. 138 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1, 2 i 5, art. 4, art. 4 "a" ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 4.września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 120 z 2001 roku, poz.1299 ze zm.) w związku z art. 67, art. 69 ust 1, art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 roku, poz. 543 ze zm.) oraz par 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21.września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości opłaty ustalonej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie 978,69 złotych oraz ustalił tę opłatę na kwotę 734,00 złotych. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie decyzji Wójta Gminy Dz. z dnia [...] znak: [...] J.N. nabył prawo użytkowania wieczystego 1/29 części działki gruntu zabudowanej boksem garażowym, o nr ewidencyjnym [...] i powierzchni 0,1700 ha, na okres 99 lat. W decyzji tej ustalono pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste gruntu oraz wysokość stałej opłaty rocznej, która od 1992 roku nie była aktualizowana. Ponownie decyzją Zarządu Miasta i Gminy w Dz. Nr [...] z dnia [...] przekazano J. N. we współużytkowanie wieczyste udział 1/29 w nieruchomości zabudowanej boksem garażowym, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1280 ha, na okres 99 lat. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest obecnie w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr 107 i skorygowano jej powierzchnię na 0,1271 ha. Prawo użytkowania wieczystego działki przysługiwało osobom fizycznym: 28 użytkownikom po 1/29 części działki, 4 użytkownikom po 1/116 jej części. Dla nieruchomości urządzono księgę wieczystą Kw Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w W.. Na działce użytkownicy wieczyści pobudowali 29 garaży, stanowiących przedmiot odrębnej własności. Organ wskazał, iż wszyscy użytkownicy wieczyści złożyli wniosek o przekształcenie swoich praw do działki w prawo jej własności. Ponadto organ wyjaśnił, iż nieruchomość zlokalizowana jest bezpośrednio przy głównej ulicy D., w pobliżu centrum miasta, na granicy budownictwa blokowego z indywidualnym, na terenach o pełnym uzbrojeniu Działka zabudowana jest dwoma ciągami garaży (29 boksów), korzystających z uzbrojenia energetycznego. Przed postawieniem boksów garażowych działka stanowiła teren zieleni przy osiedlu mieszkaniowym. W zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., "aktualnego" do dnia 31.grudnia 2003 roku przedmiotowe grunty oznaczone były symbolem TS -"tereny transportu samochodowe". Zdaniem organu podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr 107 w prawo własności był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. A., wykonany w kwietniu 2004 roku. Przedmiot wyceny stanowiła wartość nieruchomości gruntowej o nr działki 107 i powierzchni 0,1271 ha jako prawa własności, należącego do Gminy Dz. i jako prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym. Szacunek nie obejmował garaży jako odrębnego od gruntu prawa własności. Dla określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości biegły zastosował metodę porównywania parami w podejściu porównawczym. Poddał analizie transakcje zawarte w latach 2001 - 2004 na terenie miasta i gminy D., ze szczególnym uwzględnieniem tych, których przedmiotem były grunty wykorzystywane na cele garażowe bądź na te cele przeznaczone. Natomiast wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr 107 rzeczoznawca majątkowy określił w oparciu o par. 30 ust. 3 obowiązującego w dniu sporządzania operatu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Przyjęcie powyższego sposobu wyceny nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego biegły szczegółowo uzasadnił w swej opinii oraz na rozprawie. Organ dalej wywodził, iż na rozprawie biegły skorygował też swoją opinie i obniżył o 25 % cenę ustaloną w operacie szacunkowym na 40,60 zł wartość 1 m szacowanej działki, z uwagi na ograniczenia wynikające ze stanu prawnego nieruchomości (tylko udział we współużytkowaniu wieczystym) oraz różnice w powierzchni działki wycenianej (0,1271 ha) i przyjętych do porównań (36 m2, 46 m2, 94 m2). Po obniżce stawka za 1 m2 wyniosła 30,45 złotych. W rezultacie wartość rynkowa działki nr 107 jako przedmiotu prawa własności biegły oszacował na kwotę 38.701,95 złotych, a prawa użytkowania wieczystego – na kwotę 17.415,87 złotych, przy zastosowaniu współczynnika 0,45 wyliczonego na podstawie par. 29 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Przy tych wyliczeniach opłatę z tytułu przekształcenia ustalono na kwotę 21.286,08 zł, po zaliczeniu na poczet wartości prawa własności kwoty równej wartości prawa użytkowania wieczystego (38.701,95 złotych - 17.415,87 złotych), a w stosunku do poszczególnych współużytkowników wieczystych – 734 złotych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, iż w chwili składania wniosku o przekształcenie, nie obowiązywały już przepisy art. 5 i art.5a ustawy z dnia 4.września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, gdyż wcześniej (12.kwietnia 2000 roku), Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 9/98 uznał za niezgodny z Konstytucją art. 1 ust. 2 a, art. 5, art 5 a i art. 6 ust.1 pkt 4 i 5 wskazanej wyżej ustawy. Spowodowało to w ocenie organu lukę w prawie co do zasad odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dopiero ustawą z dnia 21.czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749), która weszła w życie w dniu 28.lipca 2001 roku, ustalono zasady odpłatności za przekształcenie, odsyłając do przepisów art. 67 ust.1, art. 69 i art.70 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści przepisu art. 3 ustawy zmieniającej, w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie cytowanej ustawy stosuje się jej przepisy. W ocenie organu, w świetle powyższego stwierdzenia, podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4.września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Zasady przekształcenia określone w powołanej ustawie stosuje się m.in. do osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi, które prawo wieczystego użytkowania gruntu nabyły przed dniem 31.października 1998 r. (art. 1 ust. 2 ustawy). Rozpatrzenie wniosku J.N. w trybie powołanej wyżej ustawy było więc zasadne. Dalej organ wskazał, iż po wejściu w życie w dniu 28 lipca 2001 roku przepisów ustawy z 21.czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie było już żadnych przeszkód do wydania decyzji o przekształceniu i ustaleniu opłaty za to przekształcenie, a więc zdaniem organu załatwienie wniosku dopiero w 2004 roku jest oczywistym uchybieniem procesowym. Za trafny uznano zatem częściowo zarzut odwołującego dotyczący przewlekłości postępowania, ale naruszenie to, zdaniem organu odwoławczego, nie miało wpływu na samo rozstrzygniecie sprawy. W dniu 16 grudnia 2004 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożył J.N. domagając się jej uchylenia oraz "uznania za bezprawną" decyzji ją poprzedzającej jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 10 par. 1, art. 35 par. 1 i art. 36 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, rodzących konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej. Kapitalne znaczenie dla niniejszej sprawy ma konstatacja, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uregulowane w ustawie z dnia 4.września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 120 z 2001 roku, poz. 1299 ze zm.) nie upoważnia organów administracji publicznej do przekształcania "udziałów" w prawie użytkowania wieczystego, lecz wyłącznie prawa użytkowania wieczystego, nawet jeżeli prawo to przysługuje więcej niż jednemu użytkownikowi wieczystemu. Zaakceptowanie poglądu przeciwnego prowadziłoby do konkluzji absurdalnej, sprzecznej z ustawą. W konsekwencji przekształcania udziałów możliwa bowiem byłaby sytuacja, w której część udziałów pozostaje we współwłasności, cześć natomiast we współużytkowaniu wieczystym. Takiej konstrukcji prawnej nie przewiduje natomiast prawo, a działania organów mogące prowadzić do takich przekształceń uznać wypada za oczywiście błędne. Rozumowanie powyższe potwierdza literalna wykładnia przepisu art.1 ust.5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, niepozostawiająca wątpliwości, że wszyscy użytkownicy wieczyści muszą złożyć wniosek (nie wnioski) o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Trudno też o logiczne i racjonalne uzasadnienie zastosowanej przez organy techniki rozdzielenia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu i traktowanie jej jako kilkudziesięciu niezależnych spraw, każdego ze współużytkowników wieczystych, w których pozostali współużytkownicy wieczyści (poza własną sprawą) nie są nawet uczestnikami postępowania, pomimo tego, iż mają niebudzący wątpliwości interes prawny w określonym rozstrzygnięciu (art. 28 k.p.a.). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących przewlekłości postępowania administracyjnego oraz naruszenia prawa czynnego udziału stron w postępowaniu, podnieść należy, iż żadne zmiany stanu prawnego nie upoważniają organów administracji do załatwiania powierzonych im spraw po blisko czteroletnim okresie bezczynności bez choćby wezwania wnioskodawców do wypowiedzenia się, czy w zmienionym stanie faktycznym i prawnym podtrzymują zgłoszone uprzednio żądanie. Przepisy art. 9 i 10 k.p.a. nakładają na organy administracji szczególne obowiązki, zaniechanie których prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, skutkujących wadliwością wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W przedmiotowej sprawie brak jest wskazania, aby przed wydaniem kwestionowanej decyzji wnioskodawca został pouczony o zasadach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego oraz zasadach odpłatności za owo przekształcenie. Co więcej, brak jest również jakiejkolwiek informacji, iż wobec tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy organ poczynił ustalenia w zakresie dalszej aktualności wniosku strony o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. Brak owych działań ze strony organu I instancji i akceptowania takiej sytuacji przez organ odwoławczy stanowi naruszenie przepisów art. 9 i 10 k.p.a.. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 145 pkt 1 lit "b" i "c" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięto o niewykonywaniu uchylonego orzeczenia do dnia uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.