II SA/Łd 240/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 3 listopada 2017 r. nr XXXVIII/264/17 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice stwierdza nieważność § 4 uchwały nr XXXVIII/264/17 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 3 listopada 2017 r. w części obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązująca od 1 stycznia 2019 roku" oraz § 13 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. A. P. W dniu 3 listopada 2017 r. Rada Miejska w Krośniewicach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 – dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 – dalej w skrócie "ustawa"), podjęła uchwałę Nr XXXVIII/264/17 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Łęczycy, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 3 Regulaminu, z powodu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez określenie w § 13 ust. 3 Regulaminu, iż nieczystości ciekłe powstające na terenie nieruchomości nieprzyłączonej do sieci kanalizacyjnej winny być gromadzone jedynie w zbiornikach bezodpływowych co pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy , który to przepis umożliwia właścicielowi nieruchomości wyposażenie jej także w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Według strony skarżącej zapisy Regulaminu pozostają w sprzeczności z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ograniczając właścicielom nieruchomości sposoby pozbycia się nieczystości ciekłych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krośniewicach wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że organ nadzoru w stosunku do wspomnianej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że Regulamin określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminie. Zarzuty skarżącego są nieprecyzyjne. Charakter każdej gminy jest inny, a prawo do wprowadzenia Regulaminu ma na celu kształtowanie zasad czystości i porządku na terenie danej gminy na podstawie indywidualnego doświadczenia samorządu. Gmina szczegółowo reguluje zasady utrzymania czystości i porządku w sposób zrozumiały i jasny dla odbiorców z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań oraz z poszanowaniem powszechnie obowiązujących przepisów właściwego prawa. Powielanie ich zapisów w regulaminach jest, w ocenie organu, bezcelowe. Jednocześnie organ stwierdził, że skarżący nie uzasadnił swego stanowiska, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w myśl którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XXXVIII/264/17 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 3 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Te zaś, co jasno wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – w skrócie "Konstytucja RP"), są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 z późn.zm. – w skrócie "ustawa"), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. (art. 4 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Uwzględniając poczynione na wstępie rozważań uwagi stwierdzić trzeba, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 4 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Gmina nie może bowiem wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2014 r. II OSK 654/14 – Lex nr 1502921). A zatem, skoro w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że przepis § 13 ust. 3 Regulaminu świadczy o przekroczeniu przez organ uchwałodawczy zakresu delegacji ustawowej. Zgodnie z jego treścią nieczystości ciekłe powstające na terenie nieruchomości nieprzyłączonej do sieci kanalizacyjnej winny być gromadzone w zbiornikach bezodpływowych. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Natomiast po myśli art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z prostego zestawienia § 13 ust. 3 Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że Rada Miejska w Krośniewicach w § 13 ust. 3 Regulaminu dokonała nieuprawnionego ograniczenia praw właścicieli nieruchomości co do sposobów pozbycia się nieczystości ciekłych. Skoro bowiem przepis ustawy, w tym wypadku art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, daje właścicielowi możliwość wyboru czy wyposażyć nieruchomość w zbiornik bezodpływowy czy też przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, to lokalny prawodawca nie może w akcie prawa miejscowego pozbawiać właścicieli nieruchomości takiej możliwości dopuszczając tylko jeden z wybranych przez siebie sposobów pozbywania się nieczystości z nieruchomości. Oba rozwiązania – zbiornik bezodpływowy jak i przydomowa oczyszczalnia ścieków – to dwa równorzędne rozwiązania dopuszczone przepisem ustawy. Nie budzi tym samym wątpliwości, że przepis § 13 ust. 3 Regulaminu jest wyrazem niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, a jednoczenie został wprowadzony z naruszeniem normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w świetle wymagań art. 134 p.p.s.a. za konieczne uznał również z zakwestionowanie § 4 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r. Takie sformułowanie § 4 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 24 listopada 2017 r. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 24 listopada 2017 r., poz. 4880) oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 9 grudnia 2017 r., czy też z dniem 1 stycznia 2018 r. Wskazać należy, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Rozważana regulacja jest więc nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 - dalej w skrócie "u.o.a.n."), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Data ogłoszenia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może ona wejść w życie. Z kolei zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., w myśl którego zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. A zatem, skoro treść § 4 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna, a ponadto narusza w istotnym stopniu art. 4 ust. 1 u.o.a.n., konieczne było usunięcie wspomnianej regulacji z obrotu prawnego w części dotyczącej słów "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r.". Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dc