II SA/Łd 241/17

Dnia 10 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej budowli oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nakazującą G. S. rozbiórkę samowolnie wykonanej budowli. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 1 czerwca 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo M. M. z wnioskiem o kontrolę legalności wybicia okien w budynku, budowy zadaszenia oraz ustawienia kontenerów zadaszonych na nieruchomości w O. przy ul. A 1. Organ ustalił, że właścicielem nieruchomości położonej w O. przy ul. A 1-7 jest G. S. natomiast M. M. jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. A 2A, która nie graniczy jednak z nieruchomością stanowiącą własność G. S. jest bowiem od niej oddzielona działką drogową o nr ewid. 74/3. W dniu 8 czerwca 2016 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny stwierdzając, że na nieruchomości przy ścianie istniejącego budynku, bezpośrednio na kostce betonowej ustawione są w 3 równoległych rzędach kontenery stalowe (oceaniczne), przy czym każdy z rzędów utworzony jest z 2 postawionych na sobie kontenerów. Nad kontenerami wykonano zadaszenie o konstrukcji z dwuteownika wsparty na kontenerach, kryty blachą. W przestrzeni między kontenerami zamontowano 2 szt. wrót przesuwnych, w ten sposób uzyskano (utworzono) 2 oddzielne pomieszczenia, które pełnią funkcje pomieszczeń gospodarczych, w których właściciel przechowuje zbędne przedmioty. Wewnątrz pomieszczeń jest wykonana instalacja monitoringu. Obecny podczas czynności kontrolnych G. S. oświadczył do protokołu, że zadaszenie nad kontenerami i montaż wrót wykonał "około 12 lat temu", bez uprzedniego dokonania zgłoszenia, bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z planu sytuacyjnego, obiekt ma wymiary 12,20 x 27,40 m. W dniu 28 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanej budowli, a następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na G. S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2016 r. dokumentów, o których mowa w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów w terminie wskazanym przez organ. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał G. S. rozbiórkę samowolnie wykonanej budowli o wymiarach ok. 27,40m x 12,20 m i wysokości ok. 6 m, powstałej w wyniku ustawienia przy ścianie istniejącego budynku w trzech równoległych rzędach stalowych kontenerów morskich (każdy z rzędów utworzony z 2 postawionych na sobie kontenerów), wykonania nad nimi zadaszenia oraz zamontowania 2 sztuk wrót przesuwnych, na dz. nr ewid. 20 i 21 położonych w O. przy ul. A 5-7. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G.S. kwestionując sposób dokonania kwalifikacji obiektu jako budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzucił, że sentencja zaskarżonej decyzji nie określa precyzyjnie obowiązku nałożonego na stronę, gdyż nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, co stanowi przedmiot rozbiórki, nie wskazano, czy rozbiórce podlega całość, czy część obiektu, nie wskazano, jaka jest kubatura obiektu, czy obiekt został posadowiony na gruncie za pomocą fundamentów i czy w związku z tym fundamenty również podlegają rozbiórce. Nie wskazano również długości, szerokości i wysokości obiektu, który ma być rozebrany. Zarzucono również, że od dnia przeprowadzenia oględzin mogły zaistnieć zmiany w stanie faktycznym. Zarzucił także nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu oględzin. Nadto podniósł, że nie przeprowadzono dowodu z zeznań świadków, a sporządzone w toku oględzin zdjęcia są wadliwe, bowiem nie zawierają informacji kiedy, o której godzinie i jakim aparatem fotograficznym oraz kto te zdjęcia wykonał. Zarzucono również, że organ I instancji nie umożliwił inwestorowi zalegalizowania przedmiotowego obiektu, bowiem termin zakreślony postanowieniem z dnia [...] był za krótki. Wskazano, że część kontenerów została usytuowana na terenie jeszcze przed 1994 r., a zatem nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w stosunku do całego obiektu. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu szczebla powiatowego. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor – G. S. ustawił na nieruchomości w O. przy ul. A 5-7 sześć kontenerów w trzech równoległych rzędach, przy czym każdy z rzędów utworzony jest z dwóch postawionych na sobie kontenerów, a następnie wykonał nad nimi zadaszenie oraz zamontował 2 szt. wrót przesuwnych, tworząc w ten sposób budowlę pełniącą funkcję budynku gospodarczo-magazynowego. Wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie mieści się w pojęciu budynek, bowiem nie posiada fundamentów-kontenery pełniące funkcję przegród budowlanych ustawiono bezpośrednio na kostce betonowej. W tej sytuacji obiekt należało zakwalifikować, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jako budowlę. Nie ma przy tym możliwości podzielenia argumentu, iż organy nadzoru budowlanego winny rozpatrywać odrębnie poszczególne elementy obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania bowiem prowadziłoby to do obejścia prawa. Zdaniem organu przedmiotowa budowla pełni funkcję budynku gospodarczo-magazynowego, którego wybudowanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma przy tym znaczenia dla kwalifikacji obiektu, że z uwagi na konstrukcję przegród budowlanych (z kontenerów oceanicznych), obiekt ten ma charakter tymczasowy. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie pozwala na przyjęcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 i pkt 25 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie wynika z niego, aby wskazana inwestycja przewidziana była do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, ani też aby obiekt ten pojmowany był wyłącznie jako eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotowa budowla funkcjonuje na nieruchomości od kilkunastu lat, wyposażona jest w monitoring i pełni funkcję gospodarczo-magazynową. Obiekt jest zadaszony, posiada wrota wydzielające go z przestrzeni w sposób analogiczny z budynkiem. Powyższe oznacza, że posadowienie kontenerów wymagało pozwolenia na budowę zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W oparciu o zdjęcia lotnicze ustalono, że budowla została zrealizowana po 2005 roku. Prawidłowo zatem organ szczebla powiatowego uznał, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdą obecnie obowiązujące przepisy. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2017 r., zatem organ wskazał, że zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). W opinii organu nie budzi również wątpliwości, że omawiana budowla została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji umożliwił inwestorowi legalizację przedmiotowej samowolnie wybudowanej budowli, rozpoczynając postępowanie legalizacyjne nałożeniem na G. S. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Inwestor nie wykonał jednak obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] uniemożliwiając tym samym pozytywne zakończenie postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że nie uwzględnił żadnego z podniesionych zarzutów. Podniósł, że w sposób precyzyjny zostały określone wszystkie charakterystyczne parametry budowli, której dotyczy nakaz rozbiórki - w szczególności wskazano długość, szerokość i wysokość obiektu. Dywagacje na temat nieokreślenia, czy rozbiórce podlegają również nieistniejące fundamenty, nie mogą przy tym mieć wpływu na ocenę tej kwestii. Jeżeli natomiast zachodziły wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, możliwe było skorzystanie z uprawnienia przyznanego normą art. 113 § 2 K.p.a. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji nie ma również znaczenia zarzut dotyczący upływu ponad pięciu miesięcy od przeprowadzenia oględzin do dnia wydania decyzji. Sytuacja ta była bowiem spowodowana zakreślonym stronie okresem na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] nadto strona nie informowała o jakiejkolwiek zmianie stanu faktycznego mogącej mieć wpływ na prawidłowość merytoryczną rozstrzygnięcia, co uzasadniałoby powtarzanie czynności kontrolnych. Organ uznał także za chybiony zarzut, według którego G. S. nie został poinformowany o możliwości wprowadzenia do treści protokołu uwag lub zastrzeżeń. Nie sporządzono również nowego protokołu w siedzibie organu I instancji. W przekazanych aktach sprawy znajduje się oryginał protokołu opatrzony własnoręcznymi adnotacjami G. S. zaś skreślenia dokonane w tym protokole, opatrzone parafkami protokolanta, dotyczą wyłącznie błędów literowych, co w żaden sposób nie wpływa na ustalenia faktyczne. Wyjaśnił także, że kontrola przeprowadzona w dniu 8 czerwca 2016 r. była prowadzona przez pracowników organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, przy czym J. B. posiada uprawnienia budowlane nr GP.II-8346-200/76-77. Za nietrafny uznał nadto zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Wniosek o przeprowadzenie takiego dowodu nie został bowiem zgłoszony przez inwestora, a po drugie, okoliczności istotne dla sprawy zostały stwierdzone innymi dowodami. Podnoszone w treści odwołania kwestie, które miałyby być przedmiotem stwierdzenia w oparciu o zeznania świadków, tj. w jakich okolicznościach powstał budynek, kto lub co spowodowało, iż istnieje w takim kształcie w dniu dzisiejszym, ewentualnie jak długo trwała jego budowa, są irrelewantne prawnie, natomiast kwestia "kiedy" powstała budowla zostało ustalone w oparciu o zdjęcia lotnicze. Za bezzasadne uznano także zarzuty dotyczące wadliwego sporządzenia zdjęć w toku oględzin. Zdjęcia stanowią załącznik do protokołu oględzin, są opatrzone datą ich wykonania i opisane w sposób umożliwiający ich identyfikację. Ponadto odwołujący się nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla prowadzonego postępowania ma kwestia, jakim aparatem fotograficznym zostały wykonane, a tym samym organ szczebla wojewódzkiego nie ma możliwości odniesienia się do tego argumentu. Zdaniem organu chybiony jest również argument dotyczący uniemożliwienia zalegalizowania przedmiotowego obiektu, bowiem inwestor nie występował o zmianę terminu wyznaczonego przez organ, nie wnosił o zawieszenie postępowania w związku z np. koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu termin niemal 4 miesięcy zakreślony inwestorowi umożliwiał wypełnienie nałożonych obowiązków, zaś w przypadku trudności w ich terminowym zrealizowaniu - wystąpienia o zmianę terminu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył G. S. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności wyjaśnienie, czy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane; - art. 11 K.p.a. poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; - art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz brakiem przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; 2. skutkujących naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach. W tym kontekście rozpocząć należy od stwierdzenia, że wbrew twierdzeniom skargi w sprawie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że inwestor ustawił na nieruchomości przy ul. A 5-7 w O. sześć stalowych kontenerów przy ścianie istniejącego budynku w trzech równoległych rzędach, wykonując nad nimi zadaszenie oraz montując 2 szt. wrót przesuwnych. Okoliczności te wynikają nie tylko z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 8 czerwca 2016 r., ale także ze zdjęć lotniczych Geoportalu Województwa [...] z lat 1996-1998, 2001-2005 oraz 2009. Nadto wykonanie zadaszenia i montaż wrót, o których mowa, potwierdził sam inwestor, składając stosowne oświadczenie do protokołu ww. oględzin, i wyjaśniając, że prace wykonał "około 12 lat temu" bez uprzedniego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego w sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe kontenery pełnią funkcję gospodarczo-magazynową. W tej sytuacji uznać należy, że organy orzekające w sprawie zasadnie stanęły na stanowisku, że przedmiotowe kontenery stanowią obiekt budowlany o charakterze budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej jako: "Prawo budowlane". I choć ma rację strona skarżąca, że pośród wymienionych tam obiektów nie ma wprost wymienionej inwestycji typu przedmiotowych kontenerów, to nie można tracić z pola uwagi faktu, że wyliczenie budowli, dokonane w art. 3 pkt 3 tej ustawy, nie stanowi katalogu zamkniętego i ma jedynie charakter przykładowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 21.10.2016 r., II OSK 75/15, Lex nr 2254633). Formułą budowli ma charakter pojemny, umożliwiając zaliczenie do niej szeregu nietypowych obiektów budowlanych. Przyjęta przez ustawodawcę definicja (połączenie definicji negatywnej i wyliczenia przykładowego) świadczy o tym, że budowle są najbardziej zróżnicowaną kategorią obiektów budowlanych (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt budowlany, nie będąc budynkiem ani obiektem małej architektury, spełnia wymogi formalne zaliczenia go, jak słusznie przyjęły w sprawie organy, do kategorii budowli. Oznacza to zatem, że wymagał stosownego pozwolenia na budowę, a jego brak wywołał taki skutek, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, zobowiązując właściwe organy orzeczenia nakazu rozbiórki w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, po wcześniejszej jednak próbie legalizacji, stosowanie do dyspozycji normy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Legalizacja ta, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest jednak prawem, a nie obowiązkiem inwestora, i on decyduje, czy z tego prawa skorzysta (zob. np. wyrok NSA z dnia 24.06.2016 r., II OSK 2608/14, Lex nr 2083560). Niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków powoduje jednak, że właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1 powołanej ustawy. Żaden przy tym przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2016 r., II SA/Gd 490/16, Lex nr 2183064). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. W świetle powyższych rozważań Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 7 i 77 ani art. 11 K.p.a. Organy w niniejszej sprawie przeprowadziły rzetelne postępowanie administracyjne, z należytym poszanowaniem zasady dwuinstancyjności i wyjaśnieniem przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu zapadających w sprawie decyzji. W konsekwencji Sąd nie podziela także zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, będącego wynikiem naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o nakazie rozbiórki uznać należy za prawidłowe, znajdujące potwierdzenie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. AC