II SA/Łd 242/09

Dnia 19 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust.1 pkt1 i 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.) nakazał H. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego – wydzielonego pomieszczenia o wymiarach 2,40 x 3,10 m, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania, wykorzystując je jako chłodnia do składowania i wywozu artykułów mięsnych dla potrzeb działalności gospodarczej, zlokalizowanego w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A. 8 w T.. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli budynku mieszkalnego, położonego w T., przy ul. A. 8 stwierdzono, iż w podpiwniczeniu tegoż budynku mieszkalnego wykonano roboty budowlane związane z przystosowaniem pomieszczeń piwnicznych dla potrzeb chłodni do składowania artykułów mięsnych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W podpiwniczeniu znajdują się dwie komory chłodnicze – jedna o wymiarach 1,90 x 2,90 m, wykonana w 1995r. lub 1997r., będąca, z uwagi odmienny stan prawny, przedmiotem odrębnego postępowania oraz druga, podlegająca analizie w niniejszym postępowaniu – o wymiarach 2,40 x 3,10 m. Komora wykonana jest z płyt obornickich, którymi wyłożono ściany i sufit oraz płytek ceramicznych, ułożonych na posadzce. Wewnątrz komory zamontowano instalację chłodniczą (parownik chłodniczy) oraz drzwi o konstrukcji metalowej, wyłożone wewnątrz styropianem, z zewnątrz zaś obłożone blachą ocynkowaną. Roboty, związane z wykonaniem tej komory chłodni prowadzone były w połowie czerwca 2007r. Na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego na komory chłodnicze inwestor nie uzyskał zgody stosowanego organu architektonicznego. W ocenie organu I instancji, wykorzystanie części istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie osiedla mieszkaniowego jako chłodnie do składowania i wywozu artykułów mięsnych dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 71 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przyjąć przy tym należy, zdaniem organu, że przepis art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje przeróbek lub zmieniających określone warunki rodzaje działalności wskazane zostały jedynie przykładowo. Działalność hurtowa, związana z uciążliwością ze względu na codzienne dostawy towaru, wyładunek i załadunek, powodujący wzmożony ruch ciężkich samochodów i chłodni, wibracje i hałas, związany z ruchem ciężkiego sprzętu transportowego naraża ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sposób radykalny zwiększając uciążliwość, związaną z użytkowaniem obiektu budowlanego. Poczynania tego rodzaju stanowią zmianę sposobu użytkowania, która wymaga "pozwolenia organu w drodze wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej". Z poczynionych ustaleń wynika, że wszystkie roboty budowlane oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia w podpiwniczeniu budynku o wymiarach 2,40 x 3,10 m, wykorzystywanego jako chłodnia do składowania i wywozu artykułów mięsnych dla potrzeb działalności gospodarczej, prowadzone były bez uzyskania stosownego pozwolenia w organie architektonicznym w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLV/413/05 z dnia 5.października 2005r. (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego nr 349, poz. 3132 z dnia 5.grudnia 2005r.), który "został uchylony" wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27.listopada 2007r., sygn.akt II SA/Łd 473/07 i uprawomocnił się z dniem 21.lutego 2008r. oraz sprzeczności z warunkami, w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, stwierdzonej w piśmie Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia 3.marca 2007r. Postanowieniem z dnia [...] nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 11.lipca 2008r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a mianowicie: 1. opisu i szkicu, określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej lub sąsiednich nieruchomościach z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania, 2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3. oświadczenia, o którym mowa w art.32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, 4. decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5. ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6. w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Z uwagi natomiast na niewykonanie nałożonego obowiązku, organ nadzoru budowlanego I instancji, obligowany postanowieniem art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, uznał za konieczne zobowiązanie inwestora do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia H. M. wskazując, iż wydane zostało bez podstawy prawnej i bez należytego prawnego uzasadnienia, wniósł o jego uchylenie. W ocenie odwołującego nie można nakazać demontażu instalacji chłodniczej i usunięcia jej z pomieszczeń, ponieważ stanowią one urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wykonanie takich urządzeń w obiekcie budowlanym nie wymaga pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia zamiaru wykonania robót we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto z uwagi na to, że w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdują się pomieszczenia pomocnicze i techniczne, które zgodnie ze swoimi definicjami przeznaczone są m.in. do instalacji urządzeń technicznych, służących do obsługi budynku oraz przechowywania m.in. żywności, nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania. W piwnicy budynku mieszkalnego nie nastąpiła też zmiana warunków pożarowych ani żadnych innych, ponieważ pomieszczenia te podobnie jak wiele innych nie należą do wymienionych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.czerwca 2003r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. nr 121, poz. 1137). W ocenie odwołującego zatem, opinia Straży Pożarnej wydana została bez podstawy prawnej. Decyzją nr [...] z dnia [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 a ust.4 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż jak wynika z protokołów przeprowadzonych w niniejszej sprawie kontroli, w budynku mieszkalnym na terenie nieruchomości, położonej w T., przy ul. A. 8, w pomieszczeniach gospodarczych w podpiwniczeniu, wykonano roboty budowlane, polegające na przystosowaniu pomieszczeń na chłodnię. Chłodnia składa się z dwóch pomieszczeń – "starej" wykonanej w 1997r. w momencie rozpoczęcia działalności gospodarczej i drugiej, wykonanej w 2007r., stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Aktualnie obowiązujące przepisy zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, definiują w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie tworząc katalogu zamkniętego. Jednocześnie legislator w ust. 2 postanowił, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy wynika, iż zmieniły się warunki pożarowe. Zmiana pomieszczenia piwnicy na pomieszczenia chłodnicze, wpłynęła bowiem na zmianę klasyfikacji obiektu a to z kolei na tzw. odrębną strefę pożarową. Dodatkowo, zmiana ta (stworzenie magazynu chłodniczego dla artykułów mięsnych i wędliniarskich) wpływa również na warunki higieniczno-sanitarne i zdrowotne. Z akt sprawy wynika również, że odwołujący prowadzi działalność gospodarczą, polegającą na sprzedaży detalicznej żywności i artykułów spożywczych. Natomiast z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego terenu, nie sposób stwierdzić, że zmiana sposobu użytkowania, nastąpiła z naruszeniem przepisów planistycznych. Okoliczność ta jest wszakże bez znaczenia z uwagi na naruszenie warunków, stanowiących o samowolnej zmianie sposobu użytkowania. W takim stanie faktycznym organ I instancji, działając na podstawie art. 71a, wstrzymał postanowieniem z dnia [...]. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia i nałożył na H. M. obowiązek przedłożenia określonej w tym postanowieniu dokumentacji w terminie do dnia 11.lipca 2008r. Inwestor dokumentacji tej nie przedłożył, co obligowało organ do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobi użytkowania części obiektu budowlanego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie H. M. wniósł o jego uchylenie, podnosząc zarzuty tożsame z wywiedzionymi w złożonym uprzednio odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów, podniesionych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, pomimo prawidłowo powołanej podstawy prawnej, narusza przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Jest bowiem niesporne, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie m.in. handlu artykułami spożywczymi, w tym handlu mięsem i wyrobami wędliniarskimi, zaś jedno z pomieszczeń piwnicznych przekształcił na chłodnię w dacie rozpoczęcia tej działalności (1997r.). Postępowanie w tym zakresie, z uwagi na odmienność stanu prawnego, toczy się odrębnie. Poza sporem jest również, że w czerwcu 2007r. skarżący wykonał roboty budowlane, mające na celu przystosowanie pomieszczenia piwnicznego o wymiarach 2,40 m x 3,10 m w budynku mieszkalnym, położonym w T. przy ul. A. 8 do roli chłodni, służącej mu do przechowywania artykułów mięsnych. Roboty wspomniane polegały na wyłożeniu spornego pomieszczenia odpowiednio płytą obornicką (ściany i sufit) i płytkami ceramicznymi (podłoga) oraz zamontowaniu instalacji chłodniczej i drzwi o konstrukcji metalowej, wyłożonych styropianem, obłożonych blachą ocynkowaną. Trafna jest zatem konkluzja organów nadzoru budowlanego, że przystosowanie pomieszczenia piwnicznego do pełnienia roli chłodni, służącej przechowywaniu artykułów mięsnych i wędliniarskich stanowi zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wynika z treści powołanego, a cytowanego po wielokroć przepisu, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Co istotne: właściwy organ administracji odpowiednio - architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego jest władny samodzielnie orzekać, na podstawie materiału dowodowego, zebranego w danej sprawie, czy zamierzona lub samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wyczerpuje dyspozycję art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, iż opinia Państwowej Straży Pożarnej, wyrażona w piśmie z dnia 3.sierpnia 2007r. stanowi jedynie dowód w sprawie, podlegający ocenie w procesie decyzyjnym, nie jest zaś "opinią wydaną bez podstawy prawnej", z uwagi na brak potrzeby uzgadniania. Organ nadzoru budowlanego, posiłkując się jedynie wspomnianą opinią oraz dokonując analizy pozostałych, zgromadzonych w sprawie dowodów trafnie uznał, iż zmiana przeznaczenia jednego z pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego na chłodnię, prowadzi do zmiany sposobu użytkowania części tego obiektu z uwagi na zmianę bezpieczeństwa pożarowego (zmiana kategorii części obiektu, wobec jej przynależności do odrębnej strefy pożarowej - § 226 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.)) oraz warunków higieniczno-sanitarnych i zdrowotnych (przechowywanie mięsa i jego przetworów w ilościach handlowych, podlegających nadzorowi sanitarnemu – art.4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /tekst jednolity Dz.U. nr 122, poz. 851 ze zm./). Rozmiar tak wydzielonego pomieszczenia oraz zastosowanie specjalistycznej technologii (instalacji chłodniczej z parownikiem) przeczy zaś tezie skarżącego o zapewnieniu jedynie "możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem". Obiekt budowlany, w którym pomieszczenie wspomniane wydzielono, ma bowiem charakter mieszkalny (jednorodzinny), zaś wydzielone pomieszczenie chłodnicze służy skarżącemu do przechowywania artykułów mięsnych, którymi zawodowo handluje. Jednocześnie wskazać należy na marginesie, iż decyzja o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie może stanowić podstawy do zmiany sposobu użytkowania obiektu, którego adres wpisano w decyzji o wpisie, jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.lipca 2002r., sygn.akt IV SA 2036/00, M.P 2002/19/867) Konstatacja tego rodzaju prowadzi zaś do wniosku, iż dokonanie opisanej wyżej zmiany sposobu użytkowania części obiektu winno było być poprzedzone zgłoszeniem, przedsięwziętym w organie administracji architektoniczno-budowlanej (art.71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Dokonanie natomiast samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu skutkowało podjęciem przez organy nadzoru budowlanego działań, w trybie art. 71 a ustawy Prawo budowlane, polegających na wstrzymaniu użytkowania samowolnie przekształconej części obiektu budowlanego i nałożeniu obowiązków przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów (ust. 1). Wobec zaś niewykonania w zakreślonym terminie powyższego obowiązku, organ nadzoru budowlanego obligowany był do nakazania inwestorowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. O ile przy tym można mieć zastrzeżenia co do sformułowania obowiązków, określonych w postanowieniu z dnia [...] z uwagi na ich nieprecyzyjność i niedookreśloność w punktach 3,5 i 6, o tyle okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla ostatecznej konkluzji o niewykonaniu obowiązków, nałożonych wspomnianym postanowieniem, jako że inwestor nie przestawił żadnego z dokumentów wymaganych przez organ, w tym również tych, co do których obowiązek nałożony został w sposób jasny i precyzyjny. Nie można natomiast nie zauważyć, iż nieprecyzyjność obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją nie daje się pogodzić z treścią art. 107 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji przymusowemu wykonaniu. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), w tym bowiem fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę w tej formie. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.stycznia 2009r., sygn.akt II OSK 1923/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 478303, z dnia 6.maja 2008r., sygn.akt II GSK 64/08, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 467116). W rozpoznawanej sprawie, na skarżącego nałożony został obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, przy czym nie zostało wskazane na czym owo przywrócenie stanu poprzedniego winno polegać. Nie jest zatem jasne, czy przywrócenie stanu poprzedniego dotyczyć ma jedynie zaniechania prowadzenia w części obiektu określonej działalności czy też wiązać się winno z podjęciem określonych działań (i ewentualnie jakich), służących przywróceniu stanu poprzedniego . Z tej i jedynie z tej przyczyny, oceniwszy, iż naruszenie przepisów postępowania (art.107 § 1 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS