II SA/Łd 242/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego - oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a.; art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 11 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania H. D. zasiłku okresowego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 4 października H. D. wystąpiła o przyznanie jej zasiłku okresowego z przeznaczeniem na zakup węgla, wykończenie łazienki oraz na odnowienie i osuszenie mieszkania z wilgoci. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. odmówił przyznania H. D. wnioskowanego świadczenia z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego rodziny. Organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trójką dzieci w wieku szkolnym. Prowadzi działalność gospodarczą, z której nie osiąga żadnych dochodów. Na dochód rodziny składa się gospodarstwo rolne, z którego dochód przeliczeniowy wynosi 883 zł, dochód z tytułu umowy zawartej w dniu 15 czerwca 2010 r. z A z siedzibą w W. w wysokości 1416, 67 zł miesięcznie oraz zasiłek rodzinny w kwocie 443 zł. Łączny miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi zatem 2742, 65 zł i przekracza określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia, które w przypadku strony wynosi 1755 zł. Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji uznał, iż strona nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia. H. D. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Uzasadniając wskazała na trudną sytuację materialną i rodzinną. Podniosła, iż gospodarstwo rolne stanowi własność męża, który nadużywa alkoholu. Mąż nie pomaga jej w wychowywaniu dzieci, nie interesuje się nimi, nie łoży na nie. Ma zasądzone alimenty, które egzekwuje w drodze egzekucji komorniczej. Od lutego 2010 r. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z mężem, a jedyny jej dochód stanowią zasiłek rodzinny wypłacany przez MOPS w K. oraz środki uzyskiwane z tytułu wykonywanych prac dorywczych. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdzał jednoznacznie okoliczności wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego wnioskodawczyni z mężem, a ponadto strona zakwestionowała te ustalenia Z przeprowadzonego w dniu 18 października 2010 r. wywiadu środowiskowego nie wynika, aby którakolwiek z pięciu zamieszkałych we wspólnym domu osób prowadziła odrębne gospodarstwo domowe. Ponadto w ocenie organu odwoławczego brak opatrzenia datą wniosków pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad, co do faktu prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez H. D. oraz jej męża, nie pozwalają ocenić, czy strona była zapoznana z powyższymi wnioskami przed podpisaniem wywiadu środowiskowego. Niewyjaśniona, w ocenie organu drugiej instancji, pozostała również kwestia dochodowa strony oraz jej rodziny. Z wyjaśnień H. D. wynika bowiem, iż mąż nie przyczynia się do utrzymania rodziny, nie płaci zasądzonych alimentów na rzecz dzieci. Powyższe zdaniem Kolegium mogłoby świadczyć o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego. Natomiast z wyjaśnień męża wnioskodawczyni wynika, iż posiada ona upoważnienie do jego konta bankowego, co oznacza, że jest uprawniona do współdecydowania o przeznaczeniu znajdujących się tam środków. Dopiero dokładne ustalenie powyższych okoliczności pozwoli w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnąć przedmiotową kwestię. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła zarzuty wobec ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w wyniku wydania ponownie decyzji o odmowie przyznania zasiłku okresowego. Podała, że z powyższą decyzją nie zgadza się, ponieważ do konta została upoważniona przez męża jedynie w celu ominięcia egzekucji komorniczej prowadzonej od 2006 r. Z kwoty, która wpłynęła na konto męża otrzymała jedynie 3000 zł na książki dla dzieci oraz dodatkowo 1000 zł, które przeznaczyła na zapłatę za telefon, internet oraz na żywność. W pozostałym zakresie musi sama utrzymywać dom. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazał, że zarzuty skargi głównie dotyczą decyzji organu pierwszej instancji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy i nie podlegają ocenie organu odwoławczego na obecnym etapie. Jak wynika bowiem z załączników dołączonych do skargi, organ I instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydał w dniu [...] decyzję odmawiającą przyznania H. D. zasiłku okresowego. Nadto organ wskazał, że skarżąca do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę nie wniosła od powyższej decyzji odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego uzasadniającego jej uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji II instancji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. przewidująca wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Oznacza to, iż wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. Tego rodzaju decyzja nie może być zatem wydana w sytuacji innej, niż określona w tym przepisie. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego rodzaju decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego (rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części). W przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji może on wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Nie rozstrzyga on wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może bowiem przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy, gdyż uprawnienie w tym zakresie posiada wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 734/00, Lex nr 53455, wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt SA 2127/98, Lex nr 48721). Wobec powyższego wskazać należy, że treść przepisów art. 136 k.p.a. i 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe, którego zakres nie jest znaczny. Natomiast gdy zakres koniecznego uzupełnienia jest znaczny lub też postępowanie dowodowe wymaga ponownego przeprowadzenia w całości, organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Zupełnie inna jest przy tym sytuacja, gdy organ pierwszej instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna zaś, gdy dowody takie przeprowadzi i oceni. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz zgromadzenia dowodów (niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny okoliczności wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego skarżącej z mężem), a także ich oceny nakazywały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, w celu ponownego przeprowadzenia postępowania. Ponadto brak opatrzenia datą wniosków pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad na okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącą oraz jej męża, nie pozwalają ocenić, czy skarżąca była zapoznana z powyższymi wnioskami przed podpisaniem wywiadu środowiskowego. Niewyjaśniona w ocenie organu drugiej instancji pozostała również kwestia dochodowa strony oraz jej rodziny. Z wyjaśnień skarżącej wynika bowiem, iż mąż nie przyczynia się do utrzymania rodziny, nie płaci zasądzonych alimentów na rzecz dzieci, co mogłoby świadczyć o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego. Natomiast z wyjaśnień męża skarżącej wynika, iż posiada ona upoważnienie do jego konta bankowego, co oznacza, że jest uprawniona do współdecydowania o przeznaczeniu znajdujących się tam środków. Organ odwoławczy stwierdził, że dopiero dokładne ustalenie powyższych okoliczności pozwoli prawidłowo rozstrzygnąć przedmiotową sprawę. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza, iż postępowanie administracyjne będzie toczyło się od nowa, z tym że organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę dyspozycje wydane przez organ drugiej instancji. Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna nie przesądzała o ostatecznym wyniku postępowania. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadzając ponownie postępowanie miał obowiązek uzupełnienia dowodów i dokonania ich prawidłowej oceny zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, prawidłowo SKO w S. uznało, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, a dopiero wyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego umożliwić miało mu prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Wobec powyższego, organ II instancji prawidłowo zakwalifikował przeprowadzone przez Wójta Gminy K. postępowanie wyjaśniające jako niewystarczające, a zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego odpowiadał "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie zarzutów skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji z dnia 17 stycznia 2011 r., wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ, wskazać należy, że zarzuty te nie mogą być przedmiotem oceny Sądu, bowiem od powyższej decyzji, zgodnie z pouczeniem w niej zawartym skarżącej przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., a dopiero od kolejnej decyzji organu odwoławczego skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.