II SA/Łd 243/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska,, Jolanta Rosińska, Protokolant: asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2005 roku przy udziale - na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], Nr [...]znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 243/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nałożył na A. D., właściciela działek o nr ew. 55/1 i 56/1 przy ul. A w Z., obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego z projektami branżowymi i opinią zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacji zjazdu z parkingu na drogę publiczną, na budowę parkingu na terenie działek o nr ew. 55/1 i 56/1, opracowanego w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, w terminie do dnia 30 kwietnia 2005r. Projekt zamienny obejmować miał roboty budowlane niezbędne do wykonania w celu doprowadzenia parkingu do stanu zgodnego z prawem w granicach zgodnych z określonymi w uchylonym pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] 1998r. Kierownika Urzędu Rejonowego w Z., prawomocnym w okresie budowy parkingu. Od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł odwołanie J. M., właściciel parkingu usytuowanego na sąsiedniej działce o nr ew. 54/1 przy ul. A w Z. Podniósł, iż organ administracji publicznej niewłaściwie zastosował oraz dokonał błędnej interpretacji przepisów prawnych zastosowanych przy wydawaniu decyzji. Nie zastosował żadnych przepisów sankcyjnych znanych prawu budowlanemu np. przewidzianych art. 48 ust. 1. Według odwołującego, organ nieprawidłowo zastosował art. 51 ust.1 pkt 3 w związku z ust. 7 prawa budowlanego, nie wydając wcześniej postanowienia o którym mowa w art. 50 w związku z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Organ nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych mając świadomość samowoli budowlanej. Zdaniem odwołującego się działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. było jednokierunkowe, tendencyjne zmierzające do umożliwienia doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji skarżący wnosił o uchylenie kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071) i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotem postępowania jest legalizacja wybudowanego przez A. D. parkingu na działkach o nr ew. 55/1 i 56/1. Ponadto fakt, iż inwestycja została zakończona w 1999r. na podstawie ostatecznej wówczas decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1998 r. powoduje, iż inwestycji nie można traktować jako obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Z uwagi na stwierdzone w trakcie oględzin istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, ważnego w dacie budowy parkingu, za zasadny uznać należało obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, tym samym organ I instancji słusznie uznał, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który daje podstawę do nałożenia, w razie potrzeby, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w określonym terminie. Ponadto organ I instancji słusznie dokonał rozgraniczenia sprawy ewentualnej legalizacji wybudowanego parkingu na 85 stanowisk, od samowolnej jego rozbudowy o kolejne 53 stanowiska w latach 1999-2003. Dlatego skarżona decyzja określa granice żądanego opracowania projektowego, które winny odpowiadać uchylonemu pozwoleniu na budowę. Pozostała część parkingu, jako część obiektu samowolnie wybudowanego, z racji konieczności przeprowadzenia odrębnego postępowania, została wyłączona z postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Na powyższą decyzję J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sadowego. W uzasadnieniu podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego naruszył prawo wydając decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie zostało uprzednio wydane postanowienie przewidziane w art. 50 ust. 1 (postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych) oraz, gdy roboty zostały już de facto zakończone. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 8 i 10 k.p.a. podnosząc, że pozbawiono go czynnego udziału w postępowaniu przed organem administracji publicznej poprzez nie umożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co naruszyło nie tylko zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu ale również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę i uwzględniając tak zakreśloną kognicję Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i dającym podstawę do wznowienia postępowania, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem przez organ decyzji, powinno zapewniać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w myśl art.7 k.p.a, a zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 10 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podzielić przy tym należy wypracowany w orzecznictwie pogląd, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, a brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę ( por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984r. II SA 789/84 nie publ., wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r. IV SA 1254/88 nie publ., wyrok NSA z dnia 8 września 1989r. II SA 437/89 nie publ., wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r. II SA 2164/92 nie publ.). Nie budzi wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest prawo własności ( por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 199 ). W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią nie wyjaśnioną przez organ jest krąg osób, które winny brać udział w postępowaniu z uwagi na ich interes prawny i takich, którym przymiot strony nie służy. Z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych wynika, że współwłaścicielami działki nr 55/1( objętej przedmiotową inwestycją ) są: J. D. i A. D. – wg wypisu z rejestru gruntów z dnia 2 kwietnia 2001r., wg. informacji z rejestru ewidencji gruntów miasta Z. z dnia 25 listopada 1998r. właścicielem działki nr 57/1 ( sąsiadującej z inwestycją ) jest Z. M., natomiast z wypisu z rejestru gruntów z dnia 10 grudnia 2001r. wynika, że właścicielem działki 57/1 jest J. M. Zwrócić uwagę należy, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zainicjowane zostało na skutek żądania skarżącego J. M. z dnia 9 stycznia 2001r. Z akt sprawy wynika, że współwłaścicielka działki nr 55/1 nie brała udziału w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, nie była informowana o żadnych czynnościach. Brał natomiast udział w postępowaniu Z. M. Tymczasem, z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez skarżącego J. M. wynika, że nabył on działkę nr 57/1 od Z. M. około 2000r. i od tego też czasu jest wyłącznym właścicielem tejże działki. Tym samym bezzasadne jest przyznanie w toku przedmiotowego postępowania statusu strony Z. M., a pominięcie z kolei J. D. Z tychże samych wyjaśnień skarżącego wynika, że J. D. zmarła około 3 – 4 lata temu i najprawdopodobniej pozostawiła trzech synów. Rzeczą organu było więc ustalenie prawidłowego, aktualnego stanu prawnego nieruchomości a tym samym kręgu osób, które winny brać udział w postępowaniu. Powyższe argumenty skutkować winny uchyleniem zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej decyzji niezależnie od zarzutów skargi, których sąd nie analizował wobec przytoczonych okoliczności. Rozpatrując ponownie sprawę, z uwzględnieniem prawidłowego kręgu stron postępowania i zapewnieniem im czynnego udziału w postępowaniu, zwrócić należy uwagę również i na to, czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia może mieć znajdująca się w aktach sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], znak: [...] (brak jest w aktach sprawy informacji czy decyzja ta jest prawomocna i czy funkcjonuje w obrocie prawnym). Wyżej wskazane uchybienia uzasadniają uchylenie decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, orzeczono stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.