II SA/Łd 244/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B.-B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawo- mocnienia się wyroku; 3. zasądza na rzecz skarżącej H. B.-B. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. II SA/Łd 244/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał zarządcę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 8 w Ł. do przedłożenia w trzech egzemplarzach w terminie do 31 lipca 2000 r. orzeczenia o stanie technicznym z jednoczesnym przedstawieniem jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przy zastosowaniu art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 kpa. Decyzję swoją organ I instancji oparł na następujących ustaleniach : na wniosek W. M. zamieszkałego w Ł. przy ul. A 8 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził wizję lokalną. Podczas kontroli H. B.- B. przedstawiła dokumentację techniczną opracowaną w 1995 r. przez J. J. , w której autor opracowania stwierdził, ze belki stropowe między piętrowe i stropy poddasza znajdują się w złym stanie technicznym. Stropy mogą być użytkowane w okresie dwóch lat. W terminie późniejszym H. B.-B. dostarczyła protokół z dnia 17 lutego 2000 r. badań instalacji elektrycznej – skuteczności ochrony przeciwporażeniowej. Badania wykonał J. D.- [...] Ł. W przeglądzie instalacji elektrycznej w mieszkaniach posesji przy ul. A 8 stwierdzono, ze instalacja znajduje się w stanie złym lub niezadowalającym. Ponadto brak jest wyłącznika przeciwpożarowego głównego w bramie budynku oraz opisu tablic na piętrach. W dniach 11 września 2000 r., 8 listopada 2000 r., 4 stycznia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wzywał H. B.- B. do uzupełnienia dokumentacji poprzez przedłożenie w trzech egzemplarzach orzeczenia o stanie technicznym z jednoczesnym przedstawieniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na H. B.- B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4.000,00 zł z powodu uchylania się przez stronę zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 40,00 zł. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Ł. Nr [...] złożyła H. B.-B. Skarżąca wskazała, iż obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] wykonała, a dokumentacja znajduje się w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Ponadto podniosła, iż decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nie otrzymała. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących rozważaniach: Postanowienie organu I instancji należy uchylić, lecz nie z powodów wskazanych w treści zażalenia. Skarżone postanowienie jest bowiem konsekwencją faktu, iż decyzja ostateczna Nr [...] nie została wykonana gdyż wnosząca zażalenie nie przedłożyła jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości . Opracowanie to winno zawierać szczegółowy sposób tymczasowego zabezpieczenia elementów konstrukcyjnych budynku oraz wskazać bądź wykluczyć możliwość dalszego użytkowania budynku z określeniem odpowiednich terminów. Wobec nieprzedłożenia takiego opracowania organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydać postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Powodem uchylenia skarżonego postanowienia są natomiast uchybienia przepisom prawa polegające na pominięciu wymaganych elementów wymienionych w art. 27 i 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( brak wezwania osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem, ze zostanie zastosowane wykonanie zastępcze, błędna podstawa prawna pobrania opłaty egzekucyjnej, błędna podstawa prawna i forma klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., rozpoznając ponownie sprawę nałożył na H. B.-B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4.000,00 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68,00 zł i wezwał zarządcę nieruchomości przy ul. A 8 do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 października 2002 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. W dniu 28 listopada 2002 r. pełnomocnik H. B.- B. adwokat W. A. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania administracyjnego jednocześnie występując z wnioskiem o umorzenie postępowania. W zarzutach podniesiono, że skarżąca wykonała obowiązki nałożone na nią decyzją z [...] Nr [...] organ wprawdzie miał zastrzeżenia, ale do dnia złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie wyjaśniono H. B.-B. na czym one polegają i czego dotyczą. Nadto organ nie wziął pod uwagę wartości budynku do wysokości kosztów jego remontu co czyni nałożony obowiązek niedającym się wykonać, a nadto nałożona grzywna stanowi środek zbyt uciążliwy dla emerytki nauczycielki. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił zarządcy nieruchomości przy ul. A 8 H. B.-B. umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego z powodu niewypełnienia przesłanek skutkujących uwzględnieniem zarzutów dotyczących nieruchomości przy ul. A 8 w Ł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po analizie wniesionych zarzutów stwierdził, ze: -zastosowana egzekucja administracyjna wynika z niewykonania decyzji nr [...] z dnia [...] - nałożony na zobowiązaną obowiązek nie nosi znamion niewykonalności. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanej skutecznie w dniu 31 stycznia 2002 r. W związku z powyższym stwierdzono, że wniesione zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego są bezzasadne i nie stanowią podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na postanowienie z dnia 4 grudnia 2002 r. wniósł pełnomocnik zobowiązanej twierdząc, ze treść tytułu wykonawczego nie spełnia wymogu art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przez to, że wskazany przez autora orzeczenia o stanie technicznym przewidywany koszt remontu budynku przekracza możliwości finansowe zobowiązanej w wyniku czego odstąpiła ona od obowiązku przedstawienia jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż nie mogłaby wykonać tak kosztownych robót. Podniesione okoliczności sprawiają jednocześnie, iż nałożony obowiązek jest niewykonalny, a ponadto nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia. Pełnomocnik H. B.-B. wniósł zatem o umorzenie postępowania egzekucyjnego zwłaszcza, że budynek w ogóle nie jest użytkowany. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozstrzygnięcie swoje oparł na następujących rozważaniach. Jak wynika z akt sprawy podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego stanowiła odmowa wykonania decyzji z [...] nr [...] nakładającej obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2000 r. orzeczenia o stanie technicznym budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. A 8 wraz z jednoczesnym przedstawieniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jak wiadomo zobowiązana wykonała tylko część decyzji dlatego zarzut, że egzekwowany obowiązek nie jest zgodny z treścią obowiązku wynikającego z decyzji nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Trudno zatem odczytać intencje wnoszącego zażalenie, który twierdzi, że treść tytułu wykonawczego nie spełnia wymogu art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Uznać natomiast należy , iż argumenty zawarte w treści zażalenia nie spełniają żadnego z warunków wymienionych w art. 33 cytowanej ustawy, które mogłyby stanowić podstawę wniesienia zarzutu. Przedstawione w zażaleniu argumenty kwestionują w istocie zasadność decyzji PINB z [...] nr [...] która jak wiadomo jest ostateczna, zaś obowiązkiem organu jest doprowadzenie do jej wykonania. W kwestii tej stwierdzić należy, iż względy ekonomiczne pozostają bez związku z toczącym się postępowaniem i z tego tytułu nie mogą być uwzględnione. Przede wszystkim nie stanowią one o niewykonalności obowiązku. Ponadto należy zauważyć, iż wbrew oświadczeniu wnoszącego zażalenie, przedmiotowy budynek mieszkalny przy ul. A 8 jest w dalszym ciągu użytkowany. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik H. B. – B. adwokat W. A. , zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 33 p.3,5,7 oraz art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niewyjaśnienie i nierozważenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżącej ponowił zarzuty wniesione w zażaleniu na postanowienie oraz rozszerzył zarzuty o art. 33 pkt 5 i 7 . Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, wskazując iż pełnomocnik skarżącej ponawia zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie. Organ II instancji podkreślił ponadto, iż wprawdzie skarżący rozszerzył zarzuty o art. 33 pkt 5 i 7 , lecz także w tej kwestii organ odwoławczy przedstawił swoje stanowisko w treści uzasadnienia skarżonego postanowienia. Ponadto w sprawie niniejszej zauważyć należy, iż wnioski orzeczenia technicznego wyróżniają działania doraźne ( naprawa, tymczasowe wzmocnienie) i właściwe ( wymiana wszystkich stropów) , zaś właściciel obiektu przez to, że kompleksowy remont wymagałby poniesienia dużych kosztów , odmawia również wykonania projektu działań doraźnych. Nie bez znaczenia jest również fakt, ze pomimo kolejnych zapewnień właściciela przedmiotowy budynek jest w dalszym ciągu użytkowany nie tylko w pomieszczeniach parteru, lecz również w pomieszczeniach mieszkalnych na wyższych kondygnacjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi natomiast na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, choć z zupełnie innych powodów niż podniesione w jej zarzutach. Wadliwa i to od samego początku była podstawa wszelkich działań w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Powoływanie się na decyzję Nr [...] z dnia [..] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązującą zarządcę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 8 w Ł. do przedłożenia w trzech egzemplarzach w terminie do 31 lipca 2000 r. orzeczenia o stanie technicznym z jednoczesnym przedstawieniem jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przy zastosowaniu art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 kpa. jako podstawę wszczętego postępowania egzekucyjnego było błędne. Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i art. 62 ust. 3 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mogą nakazać określone czynności, również zarządcy nieruchomości ( budynku ) jedynie w formie postanowienia, które to postanowienie ma charakter dowodowy, zmierzający do wyjaśnienia istoty sprawy, zagadnienia będącego przedmiotem postępowania. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 1998 roku w sprawie IV SA 623 / 96 , w którego tezach czytamy: 1. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. podobnie jak przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwia przerzucenie przez organ obowiązku przedstawienia stosownego materiału dowodowego (w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej) na stronę. Jak to jednak zostało przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle stosowania art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ może zażądać przedstawienia technicznej ekspertyzy postanowieniem wydanym w toku postępowania dowodowego a nie decyzją administracyjną, której istotą jest zasadniczo rozstrzygnięcie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zachowało znaczenie, jeżeli chodzi o stosowanie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 roku. 2. Organ odwoławczy w związku z podniesionym w skardze zarzutem, że przed wykonaniem ekspertyzy technicznej nie jest możliwe podjęcie robót nakazanych w pkt 2 decyzji organu I instancji, tj. wykonania doraźnego remontu więźby i pokrycia dachu itd., potwierdził zasadność tego zarzutu przyznając, iż o tym, w jakim zakresie przed rozpoczęciem prac remontowych budynek powinien być opróżniony z lokatorów, przesądzi ekspertyza techniczna. Tym samym wadliwe jest orzeczenie o należeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku decyzją administracyjną i jednoczesne zobowiązanie do wykonania określonych robót budowlanych, tj. przed przeprowadzeniem postępowania dowodowego w postaci ekspertyzy umożliwiającej ustalenie, w jakim zakresie roboty mogą być wykonane bez wykwaterowania lokatorów, a jakie roboty można wykonać w budynku zamieszkałym. Następnie dopiero, na skutek niewykonania postanowienia zmierzającego do wyjaśnienia sprawy organ administracji powinien wydać stosowną decyzję, która mogłaby być dopiero podstawą postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania obowiązków w niej nałożonych, a odnoszących się do merytorycznej strony postępowania. Jeżeli zachodzi potrzeba dostarczenia samej ekspertyzy w toku postępowania administracyjnego, to organ orzeka o tym w drodze postanowienia. Zgodnie bowiem z przepisami KPA o kwestiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego przeprowadzenia, orzeka się w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ podejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie np. art. 66 czy 67 Prawa budowlanego. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego była niezasadna. Poczynione wyżej rozważania na gruncie przedstawionego stanu faktycznego uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, oraz wstrzymanie wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), jak w pkt 3 wyroku.