II SA/Łd 248/07

Dnia 31 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uciążliwości związanych z hodowlą gołębi 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi E. Z. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A. [...] kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług, 3. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. B. – M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. D. [...] lok. [...] kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i osiemdziesiąt groszy), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej uczestnikowi postępowania z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta B., na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), § 13 ust 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B. oraz art. 104 i 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie uciążliwości związanych z hodowlą gołębi prowadzoną przez M. M. na nieruchomości położonej w B. przy ul. B. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż pismem z dnia 29 czerwca 2006 roku J. A. zawiadomił Burmistrza B. o uciążliwościach związanych z hodowlą gołębi prowadzoną na terenie sąsiedniej nieruchomości przy ul. C. [...] w B., stanowiącej własność M.M. Wnoszący pismo nadmienił, iż teren jego nieruchomości jest permanentnie zanieczyszczany odchodami gołębi hodowanymi na sąsiedniej nieruchomości. J.A. powołując się na treść § 13 ust 2 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B. zażądał od organu podjęcia odpowiednich działań w sprawie. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] oględzin nieruchomości J.A. organ ustalił, iż na części wyłożonej kostką znajdują się trzy ślady po odchodach ptasich oraz po jednym śladzie na ławce, drzwiach garażowych i wejściowych do domu. Podobne ślady stwierdzono na dachu budynku garażowego. Z kolei przeprowadzone w tym samym dniu oględziny nieruchomości M.M. potwierdziły fakt prowadzenia przez niego hodowli 80 szt. gołębi. W dniu 22 sierpnia 2006 roku J.A. złożył do akt sprawy 7 fotografii, jako materiał dowodowy dokumentujący opisywane zanieczyszczenia swojej nieruchomości. W dniach [...], [...], [...] [...] organ przesłuchał świadków na okoliczność związaną z uciążliwościami spowodowanymi przez hodowlę gołębi. Spośród 9 przesłuchanych osób tylko jedna zgłosiła zastrzeżenia do prowadzonej przez M.M. hodowli gołębi. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta B., powołując się na treść ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz treść uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...], Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B., stwierdził, iż akty te nie dają organowi administracji publicznej podstawy prawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej nakazującej likwidację istniejącej hodowli gołębi. Ponadto, zdaniem organu I instancji, z zebranego materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, iż istnieje uciążliwość hodowli gołębi dla skarżącego lub innych właścicieli sąsiednich posesji i dlatego też zasadne jest umorzenie postępowania. Nie godząc się ze stanowiskiem organu I instancji J.A. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W odwołaniu J.A. zgłosił zastrzeżenia odnoszące się do legalności budowy budynku gospodarczego, w którym prowadzona jest hodowla gołębi. Zarzucił przedmiotowemu budynkowi brak ogniomuru i osłon. Nadto odwołujący się powtórzył argumentację odnoszącą się do uciążliwości związanych z hodowlą gołębi prowadzoną przez M.M. . Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w dniu 13 października 2005 roku weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 Nr 175, poz. 1458 ze zm.). W myśl art. 10 ust 1 tejże ustawy rada gminy jest zobowiązana do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w terminie trzech miesięcy od wejścia w życie ustawy. Rada Gminy w B. nie uchwaliła do dnia 13 stycznia 2006 roku wymaganego regulaminu i co za tym idzie dotychczas obowiązująca uchwała z dnia [...] nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B., na którą powoływał się J.A. oraz, która stanowiła jedną z podstaw prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej utraciła swoją moc. Brak regulaminu czystości i porządku na terenie gminy oraz brak ustawowych uregulowań regulujących kwestie dotyczące warunków i zasad prowadzenia hodowli gołębi powoduje, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstawy prawnej do działań organów administracji publicznej, a skarżącemu pozostaje wyłącznie dochodzenie roszczeń w postępowaniu cywilnym. Brak podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych i niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do istoty powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego skutkującą jego umorzeniem. Kolegium stwierdziło, iż pomimo uchybień zawartych w podjętej przez organ I instancji decyzji, zapadłe rozstrzygnięcie było prawidłowe, co pozwala utrzymać decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W dniu 8 lutego 2007 roku J.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. W skardze J.A. ponowił zarzuty związane z uciążliwościami prowadzonej przez sąsiada hodowli gołębi oraz wskazał na nieprawidłowości związane z budową budynku gospodarczego, w którym hodowane są gołębie. Skarżący oświadczył także, iż hodowane przez M.M. gołębie zanieczyszczają jego nieruchomość oraz są przyczyną nieprzyjemnych zapachów zanieczyszczających powietrze, co ma negatywny wpływ na stan jego zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 31 sierpnia 2007 roku na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego z urzędu poparł wniesioną skargę oraz wniósł o zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Natomiast pełnomocnik z urzędu uczestnika postępowania wniósł o oddalenie, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej uczestnikowi postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej powoływanej jako p.p.s.a.. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia. Skarżący podnosi zarzut uciążliwości prowadzonej przez sąsiada hodowli gołębi. Z uwagi na tak określoną podstawę faktyczną zgłaszanych przez skarżącego należało rozstrzygnąć, czy mogą one zostać rozpatrzone w trybie postępowania administracyjnego. Organ II instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, oceniając, iż brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd w pełni podziela ten pogląd. Jednakże wobec faktu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wyjaśniono szczegółowo przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 105 § 1 kpa rysuje się potrzeba analizy jego treści. Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stanowiąca podstawę takiego rozstrzygnięcia przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., SA/Sz 1029/97 LEX nr 36139). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy zgodzić się z poglądem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest normy prawnej dającej organom administracji publicznej kompetencję do podjęcia działań władczych mających na celu merytoryczne rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podstawowym aktem prawnym regulującym zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na danym terenie jest ustawa z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) – powoływana dalej jako ustawa. W art. 4 ust 1 tejże ustawy znalazła się delegacja ustawowa dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego zwanego regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Uchwalenie regulaminu ma na celu określenie w sposób szczegółowy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie danej gminy w materii uregulowanej w tej normie (art. 4 ust 2 pkt 1 – 8). W art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy nałożono na gminę obowiązek określenia w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe (art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy). Przekazanie organowi gminy kompetencji skonkretyzowania wskazanych w ustawie zasad utrzymania czystości i porządku oznacza, iż obowiązywanie przepisów "porządkowych" na danym obszarze uzależnione jest od uchwalenia przez radę gminy stosownej uchwały. Należy mieć na uwadze, iż postanowienia regulaminu nie mogą wykroczyć poza zakreślone przez ustawodawcę granice. Podjęcie przez radę gminy regulaminu ma charakter obligatoryjny i zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005r. Nr 175, poz. 1458 ze zm.) gmina ma obowiązek jego uchwalenia w terminie trzech miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ustawa o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw obowiązuje od dnia 13 października 2005 roku, co oznacza, iż gminy miały obowiązek uchwalenia regulaminu do dnia 13 stycznia 2006 roku. Z akt sprawy wynika, iż Rada Miejska w B. uchybiła powyższemu terminowi i nie podjęła stosownej uchwały. Nieuchwalenie przez Radę Miejską w B. regulaminu utrzymania czystości i porządku gminy do dnia 13 stycznia 2006 roku spowodowało, iż w tym dniu utraciła swoją moc dotychczas obowiązująca Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B.. Tym samym, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, Miasto B. w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawało bez uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na swoim terenie. Uchybieniem ze strony organu I instancji było zatem rozstrzygnięcie na podstawie nieobowiązującej uchwały Rady Gminy. Niezależnie od powyższego, za trafne, poparte przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym należy uznać wnioski organu, iż skarżący nie udowodnił takiej uciążliwości, która uzasadnia władcze działania organu. Brak ustawowej regulacji mającej odniesienie do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz nieobowiązywanie na terenie gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku powoduje, iż w obecnym stanie prawnym organy administracji publicznej nie miały kompetencji do władczego działania i co za tym idzie merytorycznego załatwienia sprawy. Brak materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego w świetle ustalonego stanu faktycznego oznacza brak sprawy administracyjnej powodującą bezprzedmiotowość postępowania. Z tych względów trafne było umorzenie postępowania. Do podejmowania działań o charakterze władczym organ państwa musi mieć wyraźne upoważnienie, nie można domniemywać uprawnień Państwa do ingerencji w sferę praw jednostki ponad to, na co wyraźnie zezwala ustawa. Nie oznacza to jednak pozbawienia właściciela ochrony jego praw. Skarżący może skorzystać z właściwej w tym wypadku drogi postępowania cywilnego. Prawo cywilne bowiem w wystarczający sposób reguluje uprawnienia właścicieli nieruchomości w tym zakresie. Wydaje się, iż roszczenie J.A. ma charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 2 kpc, dla rozstrzygnięcia której właściwy pozostaje sąd powszechny. Podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszące się do legalności budynku gospodarczego, w którym prowadzona jest hodowla gołębi nie były przedmiotem sądowej kontroli w tym postępowaniu. Skarżący kwestionując zgodność z prawem przedmiotowego budynku powinien zwrócić się do właściwych w tej kwestii organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).