II SA/Łd 251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie rozbudowanej części pawilonu handlowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wymierzył K. M. karę w wysokości 75.000 zł za nielegalne użytkowanie części pawilonu handlowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. w rejonie ul. R. – W. (działka nr [...] i [...]). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że podczas obowiązkowej kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu 2 listopada 2009r. ustalono, iż w wyniku rozbudowy została poszerzona sala sprzedaży oraz dobudowane pomieszczenia zaplecza. Inwestycję zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę – decyzji nr [...] z dnia [...] r. Roboty zostały zakończone. W dniu kontroli stwierdzono, że sala sprzedaży jest wyposażona w lady i regały z artykułami spożywczymi. W pawilonie pracowały ekspedientki i obsługiwały klientów. Prowadzona była sprzedaż towarów. Budynek jest ogólnie dostępny dla klientów. W związku z tym stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Właściciel złożył oświadczenie, że użytkuje halę od 15.10.2009r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane v. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W przypadku użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowania przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują karę obliczoną według następującego wzoru: (S x 10) x K x W. W rozpatrywanej sprawie S (stawka opłaty) = 500, K (współczynnik kategorii obiektu – kat. XVII) = 15, W (współczynnik wielkości obiektu) = 1,0 – kubatura obiektu do 2.500 m3. W związku z powyższym ustalona opłata legalizacyjna wynosi 500 x 10 x 15 x 1,0 = 75.000 zł. W zażaleniu na to postanowienie K. M. podniósł, iż podczas prac budowlanych pawilon handlowy był otwarty zgodnie z decyzją nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Część owoców i warzyw wystawiana jest przed pawilon i tam odbywa się sprzedaż. Technologia wykonywania ścian nośnych oraz części dachu jest pokazana w projekcie budowlanym i była uzgodniona z organem zatwierdzającym projekt rozbudowy. Demontaż stalowych płyt osłonowych trwał jedno popołudnie, kiedy pawilon był zamknięty. Rozbudowa dotyczyła części handlowej oraz magazynowej pawilonu, w których nie są umiejscowione części socjalne dla pracowników. Nałożoną karę uważa za bardzo krzywdzącą. W trakcie prowadzonych prac odbyła się również kontrola z sanepidu, która nie stwierdziła uchybień w zakresie sanitarnym oraz higienicznym działalności handlowej. K. M. podniósł również, iż zatrudnia 7 osób, których nie chciałby zwolnić z powodu braku funduszy. Specyfikacja realizacji inwestycji uwzględniona została w projekcie oraz pozwoleniu na budowę. Nie zakłada ona zamknięcia pawilonu na okres prowadzenia robót. W części dobudowywanej nie była prowadzona żadna działalność i nie była ona użytkowana. W dniu 2 listopada 2009r. podczas kontroli była wyposażana sala sprzedażowa. Ustawiane były na tej części nowe regały oraz układany był na nich towar, odbywało się sprzątanie, wycieranie półek, regałów, mycie podłóg po ułożeniu terakoty na posadzce. W dniu kontroli w budynku przebywały ekspedientki i dostawcy, ale w starej części podając jego żonie towar do ułożenia na półkach. W pozwoleniu na budowę nie został na niego nałożony obowiązek zamknięcia starej części sklepu. Sklep był cały czas czynny poza dniem, w którym rozbierano tylną ścianę budynku oraz dniem 2 listopada 2009r., w którym trwały prace porządkowe. Złożenie przez niego oświadczenia o użytkowaniu nowodobudowanej części było wynikiem niezrozumienia. Myślał bowiem, że chodzi o zakończenie wszystkich prac budowlanych na nowo wybudowanej części, a to nastąpiło w dniu 15 października 2009r. i od tego momentu zaczął wraz z małżonką wyposażać salę sprzedażową. Cała rozbudowa sklepu polegała na poszerzeniu sklepu o 2m na długości 6m. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu zażalenia K. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uznając stanowisko organu pierwszej instancji zajęte w zaskarżonym postanowieniu za prawidłowe, organ odwoławczy podniósł, że z protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 2 listopada 2009r., wynika, iż w chwili jej przeprowadzania rozbudowywana część budynku była użytkowana. Inwestor nie wniósł zastrzeżeń do treści protokołu. Ponadto, jak wynika z oświadczenia K. M. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej do protokołu z dnia 12 listopada 2009r., rozbudowywany pawilon handlowy zaczął użytkować od dnia 15 października 2009r. Argumenty podnoszone przez stronę nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Trudna sytuacja materialna nie upoważnia organu odwoławczego do podejmowania innych działań niż przewidziane prawem. Strona, na którą nałożono karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może złożyć wniosek o rozłożenie na raty nałożonej kary do Wojewody [...] jako organu właściwego do jego rozpoznania. W skardze na powyższe postanowienie K. M. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. oraz zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania. Zarzucając zaskarżonym postanowieniom naruszenie art. art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 1 i 4, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 126 K.p.a., skarżący podniósł, iż nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wszczął tego postępowania z urzędu, gdyż nie powiadomił go o jego wszczęciu jako strony. Nie wiadomo na podstawie jakiej okoliczności faktycznej, czy dowodu organy administracji uznały, że przystąpił do użytkowania rozbudowywanej części pawilonu handlowego. Jedynym dowodem w sprawie jest protokół z obowiązkowej kontroli, ale nie może on zostać uznany za wystarczający, ponieważ tymczasowe postawienie przez niego w rozbudowywanej części jego rzeczy nie mogło świadczyć o przystąpieniu do jej użytkowania. Organ nie przeprowadził żadnych dowodów na potwierdzenie tego, choćby dowodu z przesłuchania go, czy świadków. Protokół sporządzał jedynie inspektor z organu pierwszej instancji. W związku z tym nie miał żadnego wpływu na jego treść, a tylko podpisał się pod tym protokołem, przy czym przed podpisaniem nie czytał jego treści i wpisał się jedynie w rubryce osoby uczestniczące w kontroli. Nie potwierdził więc danych zawartych w tym protokole. Skarżący zaprzeczył również ustaleniu, iż w dniu 12 listopada 2009r. składał oświadczenie do protokołu pod rygorem odpowiedzialności karnej. Nadto podniósł, iż żaden z organów administracji nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, na podstawie których wydane zostały kwestionowane postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 12 maja 2010r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż nie kwestionuje wysokości nałożonej kary. Wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka i wyjaśnień skarżącego na okoliczność użytkowania pawilonu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Natomiast Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentu. Z tej przyczyny wniosek pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka i wyjaśnień skarżącego podlegał oddaleniu Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie musi zatem ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może z urzędu uwzględnić inne wadliwości zaskarżonego aktu aniżeli wskazane przez stronę skarżącą. Z art. 135 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżącego kary z tytułu nielegalnego użytkowania części pawilonu handlowego wobec ustalenia przez organ administracji, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z treścią stanowiącego podstawę prawną wydanych w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (PB) (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 PB, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 54 tej ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57PB, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei stosownie do art. 55 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że przedmiotem postępowania jest pawilon handlowy stanowiący obiekt budowlany kategorii XVII, którego rozbudowy skarżący dokonał na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę. W związku jej treścią przed przystąpieniem do użytkowania inwestor zobowiązany był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stosownie do treści powołanego wyżej art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co w myśl art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a PB, a więc mającej na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W dniu 2 listopada 2009r. została przeprowadzona kontrola obowiązkowa, o jakiej stanowią wskazane wyżej przepisy. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu kontroli "sala sprzedaży była wyposażona w lady i regały z artykułami spożywczymi. W pawilonie pracowały ekspedientki i obsługiwały klientów. Prowadzona była sprzedaż towarów. Budynek jest ogólnie dostępny dla klientów". Okoliczności te oraz złożone przez skarżącego w dniu 12 listopada 2009r. oświadczenie, iż rozbudowywany pawilon zaczął użytkować od dnia 15 października 2009r. miały zdaniem organów administracji uzasadniać stanowisko, że przystąpił on do nielegalnego użytkowania rozbudowanej części pawilonu handlowego, a w konsekwencji tego zasadność nałożonej kary pieniężnej. Tymczasem zarówno w zażaleniu, jak i w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze skarżący konsekwentnie kwestionował ustalenie, iż w dniu kontroli użytkował rozbudowaną część pawilonu handlowego. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z dnia 2 listopada 2009r. natomiast wynika jedynie tylko tyle, że "obiekt rozbudowany jest użytkowany". Zdaniem sądu protokół ten nie mógł więc stanowić podstawy do wydania przez organ postanowienia w trybie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie części pawilonu handlowego. W szczególności w protokole nie ustalono bowiem wskazanych w uzasadnieniu organu pierwszej instancji okoliczności ani nie precyzowano zakresu użytkowania. Samo zawarte w nim sformułowanie "obiekt rozbudowany jest użytkowany" jest na tyle ogólne, iż nie sposób na jego podstawie jednoznacznie ustalić, czy odnosiło się ono do całości pawilonu handlowego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, czy też jakiejś jego części, a także ewentualnie której z jego części. To samo dotyczy znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącego z dnia 12 listopada 2009r., w którym stwierdził on, iż "rozbudowany pawilon handlowy zacząłem użytkować w terminie od 15.10.2009". Organ nie ustalił, jaki jest zakres rozbudowy, na czym ona polegała oraz jakie prace zostały wykonane. Nie budzące wątpliwości ustalenia dotyczące zakresu użytkowania przez skarżącego pawilonu handlowego w dniu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie są natomiast o tyle istotne w rozpatrywanej sprawie, iż mogą mieć wpływ na zasadność nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Prawidłowe ustalenie zakresu użytkowania przez skarżącego tego obiektu przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie jest tym bardziej istotne, iż z samej sentencji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, że kara ta została nałożona w tytułu "nielegalnego użytkowania części pawilonu handlowego", a nie całości tego obiektu. Nadto sam skarżący w zażaleniu na to postanowienie podnosił, iż zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na rozbudowę pawilonu handlowego projekt nie nakładał na niego obowiązku jego zamknięcia i wyłączenia z użytkowania na czas prowadzonych w związku rozbudową prac budowlanych. Choć okoliczność ta zdaje się wydawać bezsporną między stronami, skoro podstawę nałożenia przez organ administracji kary pieniężnej stanowiło nielegalne użytkowanie "części" pawilonu handlowego, to tym nie mniej jednak powinno to znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z akt tych tymczasem nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, w jaki sposób miała być realizowana przez skarżącego rozbudowa pawilonu handlowego i w jakim zakresie mógł on w czasie wykonywania związanych z tym robót budowlanych go użytkować. Wskazane wyżej wadliwości świadczą o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz niedopełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji tego naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto z akt sprawy nie wynika, aby organy administracji przed wydaniem kwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć dopełniły wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie można wykluczyć, że skarżący już wówczas zwróciłby uwagę na wskazywane w środkach odwoławczych nieścisłości i braki postępowania. Z uwagi na powyższe naruszenia przez organy obu instancji przepisów normujących postępowanie przed organami administracji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu administracji orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. Na koszty te składają się należny wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem w wysokości 240 zł oraz wydatek w postaci opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Z uwagi na to, iż zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym wysokość wpisu w tej kategorii spraw określa treść § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), w myśl którego wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym wynosi 100 zł. W konsekwencji, skoro przedmiotem skargi jest postanowienie organu administracji i nie ma decydującego znaczenia wskazana w nim wartość pieniężna oraz mając na względzie niezbędny nakład pracy adwokata oraz charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy sąd ustalił w/w wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego podlegającego zwrotowi na rzecz skarżącego od organu administracji w oparciu o treść § 2 ust. 1 i 2 w związku z § ust. 18 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Natomiast kwestię nadpłaconego wpisu sąd rozstrzygnie na posiedzeniu niejawnym. Wskazania co do dalszego postępowania, o jakich stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. Prowadząc ponownie postępowanie właściwy w sprawie organ powinien prawidłowo ustalić i we właściwy sposób udokumentować okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności ustalić ewentualny, dozwolony zakres użytkowania przez skarżącego pawilonu handlowego w czasie realizacji prac związanych z jego rozbudową przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie oraz wyciągnąć z tych ustaleń odpowiednie wnioski warunkujące sposób zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. K.O.