II SA/Łd 253/02

Dnia 16 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. - II SA/Łd 253/02 UZASADNIENIE J. K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zatwierdzenia z urzędu podziału nieruchomości, położonych w obrębie R., gmina Z., oznaczonych numerami: 363/1 (KW [...]) i 363/4 (KW [...]), stanowiących własność Gminy Z., z powodu braku przymiotu strony. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, że w dniu 24 maja 2001 r. J. K. wniósł odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] Wójta Gminy Z. w sprawie zatwierdzenia z urzędu podziału nieruchomości położonych w obrębie R., gm. Z., oznaczonych jako działki nr: 361/1 uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] i 363/4 uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiących własność Gminy Z.. W wyniku podziału mają powstać działki nr: 363/7, 363/8, 363/9, 363/10 i 363/11, przeznaczone w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...], pod poszerzenie ulicy A, która docelowo ma mieć 10 m w liniach rozgraniczających, i ulicy B, która ma mieć szerokość docelową 12 m w liniach rozgraniczających, tak jak przedstawiono to na mapie, stanowiącej integralny załącznik do decyzji. W odwołaniu z dnia 24 maja 2001 r. J. K., właściciel nieruchomości położonej w R. przy ul. A nr 4 (działka nr 363/2) wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji w celu przeprowadzenia wizji lokalnej oraz wnosił o wznowienie postępowania z urzędu w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gm. Z., w części dotyczącej obrębu R.. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy po stwierdzeniu, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, postanowieniem stwierdza niedopuszczalność odwołania z powodu braku przymiotu strony. Pojęcie strony zostało zdefiniowane w przepisie art. 28 kpa, który przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W obu normach prawnych, wywiedzionych z art. 28 kpa, występuje kilka elementów wspólnych. Pierwszym z nich jest podmiot, wskazany słowem "każdy". Drugim elementem jest interes prawny, a trzecim obowiązek. Przepis art. 29 kpa wymienia podmioty, których dotyczy to zbiorcze określenie. Przyjmuje się, zdaniem Kolegium, pojęcie interesu prawnego, jako interesu osobistego, własnego, indywidualnego, konkretnego i aktualnego oraz sprawdzalnego obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Z kolei, pojęcie obowiązku, trzeba rozumieć w taki sposób, w jaki jest ono używane w języku prawnym i prawniczym. Pojęcie to występuje przede wszystkim w stosunkach cywilnoprawnych, gdzie obowiązek jest rozumiany, jako powinność zachowania się, określonego nakazem lub zakazem. Obowiązek, tak samo jak interes prawny, jest stanowiony przepisem prawa materialnego, a zatem musi być również indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi, będącymi przesłankami stosowania prawa materialnego, a orzekać o nim albo stwierdzić trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego, ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie od uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. sygn. akt IV SA 1254/88-niepublikowany). W ocenie organu orzekającego, J. K. nie jest stroną postępowania w rozumieniu cytowanych przepisów prawa, tak więc nie przysługuje mu prawo wniesienia odwołania od decyzji. Wójt Gminy Z. dokonał z urzędu podziału nieruchomości, stanowiących własność Gminy Z., a podział jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który w myśl art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139) jest przepisem gminnym- prawem miejscowym. W skardze wniesionej do Sądu administracyjnego, J. K. zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia, z uwagi na niezgodność postanowienia z prawem, poprzez naruszenie przepisu art. 28 Kpa. W świetle tego artykułu jest on stroną, gdyż sprawa dotyczy jego interesu, tak faktycznego jak i prawnego, a nadto żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny. Nie można bowiem zakładać, jak to wydaje się, że czyni SKO, iż dopuszczalny jest pogląd, że działanie Wójta Gminy Z. mogło być nieracjonalne i niegospodarne poprzez niejako mechaniczną realizację takiej właśnie uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...], zatwierdzającej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.. To zaś, że w chwili obecnej nie jest jeszcze realizowana próba wykupu czy wywłaszczenia części jego nieruchomości i nieruchomości wszystkich pozostałych mieszkańców ulicy A i że nastąpi to dopiero w przyszłości, gdyż zabudowa całej ulicy jest obecnie właśnie po stronie, po której zatwierdzono podział w/w działek, nie może skarżącego pozbawiać charakteru strony, jak podniósł skarżący. Nie można bowiem zakładać, że podział ten zatwierdzono bez konsekwencji dla przyszłości. Skarżący wskazał ponadto, że w wyniku podziału, fragmenty jego nieruchomości będą sąsiadowały z własnością Gminy, a nie dotychczasowych sąsiadów. Należy więc przyjąć, że zatwierdzenie podziału jest rozpoczęciem procesu realizacji późniejszych prób wykupu bądź wywłaszczeń. Zatem skutki takiego podziału będą dotyczyły jego interesu prawnego. Takie stanowisko zajmował zresztą NSA w podobnych sprawach/ vide pkt 11 A- in fine do art. 28 Kpa, strona 199, Komentarza do Kpa (W-wa, Beck 1996 r.). W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto, organ orzekający wyjaśnił, że w tym postępowaniu nie mogą być rozstrzygane zarzuty skarżącego odnośnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 16 czerwca 2004 r., skarżący wyjaśnił, że w szczególności kwestionuje postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który powinien ulec zmianie. Skarżący wystąpił w tej sprawie do władz Gminy, ale do dnia rozprawy przed Sądem plan ten nie uległ zmianie. Skarżący podniósł, że podział przedmiotowych działek nie powinien nastąpić w oparciu o kwestionowany plan. Skarżący potwierdził, że podzielone działki stanowią własność Gminy Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności, mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ustalenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania albo uchybienia terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, skutkuje wydaniem przez organ odwoławczy, postanowienia, na podstawie art. 134 Kpa. Stosownie do treści art. 127 § 1 Kpa, prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie, a odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 Kpa). Zgodnie z art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu administracyjnego przyjmowano najczęściej, że czynność procesowa podmiotu (w tym także żądanie wszczęcia postępowania odwoławczego poprzez wniesienie odwołania) będzie skuteczna wówczas, gdy można wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 Kpa. W tym miejscu trzeba dodać, że pogląd z wyroku NSA, przytoczony przez skarżącego, jako wskazany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego" B. Adamiak i J. Borkowski (s. 199; wyrok NSA z 8 września 1989 r., II SA 437/89, niepublikowany), dotyczył sytuacji, gdy wątpliwości budził przymiot strony (w postępowaniu o wydanie zezwolenia) właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza, zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu. Jeśli zaś chodzi o orzecznictwo dotyczące podziałów nieruchomości (zarówno na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm., jak i w trybie z art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), orzecznictwo sądowe było dość jednolite, przyjmując, że prawem do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości, dysponują tylko podmioty posiadające tytuł prawny własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości (por. przykładowo wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 1995 r., III ARN 16/95, OSNIAPiUS 1995 r., z. 21, poz. 258). Zgodzić się także należy z poglądem, że właściciele nieruchomości, przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela, wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział (na podstawie obowiązujących przepisów), nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1997 r., SA/Gd 3467/95; ONSA 1997, z. 4, poz. 180). Do uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa, nie wystarczy wykazanie "jakiegokolwiek" interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie. Ostatecznie, o tym, czy interes będący treścią żądania, ma charakter prawny czy też faktyczny (jak miało to miejsce w sprawie niniejszej), decyduje treść obowiązujących przepisów prawa. Z powyższego wynika zatem, że wnioskodawcą i stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału nieruchomości, jest właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości. Podział inicjowany przez właściciela (użytkownika wieczystego) ma na celu wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego, jako odrębne nieruchomości. Nie ulega też wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości, prowadzonego z urzędu (jak miało to miejsce w sprawie niniejszej) jest także tylko właściciel (użytkownik wieczysty) dzielonej nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska i A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; Warszawa 2003, s. 272). W sprawie niniejszej jest bezsporne, że skarżący nie jest właścicielem ani wieczystym użytkownikiem podzielonych działek, a zatem nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu o podział przedmiotowych działek. Oznacza to, że wystąpiła niedopuszczalność odwołania skarżącego J. K., od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, oznaczonych numerami działek: 363/1 i 363/4, stanowiących własność Gminy Z., z przyczyn podmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski; op. cit. s.575). Gdyby nawet uznać (do czego nie było dostatecznych podstaw, jak to wyżej wskazano), że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o podział wskazanych nieruchomości, to i tak jego odwołanie od wymienionej decyzji, byłoby wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, co skutkowałoby stwierdzeniem uchybienia tego terminu, w drodze postanowienia organu odwoławczego, na podstawie art. 134 Kpa. W sprawie niniejszej jest bowiem bezsporne, że "odwołanie" skarżącego wniesione zostało w dacie, gdy kwestionowana decyzja stała się już ostateczna, a nawet- prawomocna, na co wskazuje adnotacja na tej decyzji, dołączonej do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. Zgodzić się bowiem należy z poglądem, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji I instancji, może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko w czasie, zanim ta decyzja stała się ostateczna, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji, odwołania wniesionego przez ich strony, a gdy strony nie wniosły odwołania, przed upływem terminu (14 dni), służącego stronom do wniesienia odwołania. Po upływie tych terminów, strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 1986 r., II SA 2247/85; teza opublik. w: Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera; Warszawa 1995, s. 293). W tym stanie zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 5 września 2001 roku, nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne dokonują oceny aktów zaskarżonych do tych sądów, pod względem legalności (zgodności z prawem). Z tych wszystkich względów, skoro zaskarżone postanowienie prawa obowiązującego nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało skargę oddalić.