II SA/Łd 256/17

Dnia 30 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "k.p.a." – art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 1, ust. 3b, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r., poz. 930) – powoływanej jako: "u.p.s." – oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. poz. 964) – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającą miesięczną opłatę za pobyt W. Ż. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 10, od dnia przyjęcia do placówki w ten sposób, że: - W. Ż. w wysokości 840,82 zł.; - P. L. w wysokości 308 zł.; - Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby obowiązane. W odwołaniu od powyższej decyzji P. L. podniósł, że organ nieprawidłowo obliczył dochody, co doprowadziło do błędnego wniosku o możliwości partycypowania w kosztach pobytu ojca w dps. W uzupełnieniu odwołania skarżący przedstawił własne wyliczenie dochodów własnych i żony, wskazując także na ponoszone wydatki oraz na fakt, iż utrzymuje swoich dziadków. Odwołujący powołał się jednocześnie na fakt, iż ojciec jego zawarł ponowny związek małżeński, zatem nieprawidłowo ustalono krąg osób zobowiązanych. Nadto w ocenie skarżącego zachowanie ojca w przeszłości, brak udziału ojca w jego w wychowaniu, brak jakichkolwiek więzi rodzinnych winien zwolnić go z obowiązku ponoszenia ww. kosztów. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny oraz wskazało krąg osób, wymienionych w art. 61 ust.1 u.p.s. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść unormowań zawartych w art. 59 i 60 u.p.s. Wyjaśnił, że adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Dalej organ II instancji ustalił, że decyzją z dnia [...], nr [...], organ I instancji skierował W. Ż. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, a następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji umieścił W. Ż. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 10. Kolejną decyzją z dnia [...], nr organ I instancji ustalił miesięczną opłatę za pobyt W. Ż. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 10 od dnia przyjęcia do placówki w sposób opisany na wstępie. Odwołując się do treści art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. Kolegium podniosło, że W. Ż. otrzymuje świadczenie rentowe z ZUS w wysokości 1.201,17 zł. Natomiast 70% dochodu wynosi 840,82 zł. i stanowi opłatę W. Ż. za pobyt w domu pomocy społecznej. Z kolei dochód syna (zstępnego) W. Ż. - P. L. wynosi 3.700 zł. Natomiast dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.850 zł. i jest o 308 zł. wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj. 300% x 514 zł. = 1.542 zł.). Tym samym P. L. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 308 zł. Pozostałą część opłaty w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane, ponosi Miasto Ł. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie jest dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na co najmniej partycypowanie w tym obowiązku. Wystarczające i odpowiadające celom pomocy społecznej wydaje się wtedy wsparcie ze strony administracji publicznej polegające na odciążeniu takiej rodziny od obowiązków osobistego świadczenia opieki nad jednym z jej członków poprzez zapewnienie stałej, profesjonalnej lecz odpłatnej opieki w placówce. Nadto organ II instancji wskazał, iż w świetle art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadniające okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie są decyzjami uznaniowymi, a więc uzależnionymi nie tylko od spełnienia przez stronę przewidzianych prawem warunków, lecz również od uznania organu administracyjnego. Jednakże udzielanie częściowo lub całkowicie zwolnień jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winny uzasadniać szczególnie uzasadniane okoliczności. Dlatego też należy zauważyć, iż nie jest ona stosowana powszechnie. Częściowe lub całkowite zwolnienie osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jest prawem - a nie obowiązkiem organu administracyjnego. Odnośnie podniesionego w odwołaniu zarzutu, że faktyczny dochód na osobę w rodzinie P. L. jest dużo niższy, niż ustalony przez organ i nie przekracza wskazanego w decyzji z dnia [...] współczynnika 300% kryterium, Kolegium zobowiązało organ I instancji do rozpoznania ww. kwestii strony w przedmiotowej sprawie. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył P. L., zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu wskutek uniemożliwienia pełnomocnikowi skarżącego oraz samemu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, co skutkowało naruszeniem zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady informowania stron; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne oraz niezupełne zebranie w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zupełne pominięcie okoliczności podnoszonych w odwołaniu od decyzji skierowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz informacji przekazanych podczas sporządzania wywiadu środowiskowego, a dotyczących tego, że W. Ż. zawarł związek małżeński oraz, że oprócz P. L. posiada innych zstępnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania jedynie skarżącego do partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS w Ł. przy ul. A 10; c) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, w sytuacji gdy ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów w szczególności tych załączonych do odwołania wynika, coś zgoła odmiennego, co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania, że P. L. jest w stanie ponosić koszty pobytu W. Ż. w DPS; d) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie przy rozstrzyganiu danej sprawy załączonych do odwołania dokumentów w postaci sporządzonego przez skarżącego zestawienia osiąganych przez niego dochodów w poszczególnych miesiącach 2016 roku (od stycznia do listopada 2016 roku) oraz dokumentów w postaci zestawiania obrazującego osiągane przez jego żonę w poszczególnych miesiącach 2016 roku dochody, które to dokumenty ponad wszelką wątpliwość potwierdzały, że nie są spełnione przesłanki uzasadniające zobowiązanie skarżącego do partycypowania w kosztach pobytu W. Ż. w DPS; nieuwzględnienie innych osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów – żony ojca; e) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie przy ocenie materiału dowodowego okoliczności związanych z brakiem jakichkolwiek relacji pomiędzy skarżącym, a jego ojcem, w szczególności brakiem kontaktu czy zainteresowania synem, brakiem przyczyniania się od jego wychowania, ale także pominięcie przyczyn dla których P. L. zmienił nazwisko na nazwisko panieńskie matki, zaś okoliczności te w ocenie skarżącego miały istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy; f) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że jedynie skarżący zobowiązany jest do partycypowania w kosztach pobytu W. Ż. w DPS w Ł., w sytuacji gdy także na małżonku i dzieciach z nowego związku ciąży taki obowiązek; g) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 64 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy strona wykazała w toku środowiskowego wywiadu alimentacyjnego, że nie stać jej na poniesienie kosztów pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. oraz, że po jego stronie zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające odstąpienie od nakładania obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ I Instancji w całości oraz o umorzenie postępowania w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W art. 61 ust. 1-3 ustawy zostały określone zasady dotyczące ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz podmioty obowiązane do ponoszenia tych opłat. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, obowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym gmina i osoby określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.s. mieszkaniec domu ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów obowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis art. 61 ust.1 u.p.s. zawiera zamknięty katalog osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, co oznacza, że nie można nimi obciążyć innych osób, niż w nim wymienione. Co istotne przepis ten kreuje kolejność tego obowiązku. Nie powstaje on bowiem równocześnie po stronie osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., ale obciąża w pierwszej kolejności obowiązek małżonka, a dopiero w następnej - zstępnych przed wstępnymi. Powyższe oznacza, że trafny jest zarzut niewyjaśnienia kręgu osób zobowiązanych do płatności. Skarżący w pismach procesowych wskazywał na zawarcie przez ojca związku małżeńskiego. Nie wskazał wprawdzie żadnych dowodów potwierdzających ten fakt, ale już samo podniesienie takiego zarzutu w odwołaniu obligowało organ II instancji do podjęcia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem okoliczność ta nie została przez organ odwoławczy w żaden sposób wyjaśniona, zasadnie zatem skarżący zarzuca naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przejmuje bowiem sprawę do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, zobligowany jest do merytorycznego procedowania. Wyjaśnienie, czy istnieje osoba, której obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania wyprzedza obowiązek skarżącego jest okolicznością istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie ma natomiast racji skarżący wskazując na siostrę ojca, jako ewentualnie zobowiązaną do udziału w kosztach pobytu W. Ż. w domu pomocy społecznej. Jak wynika bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.s. rodzeństwo nie należy do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia takich kosztów. Nieustalenie kręgu osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w dps stanowi naruszenia przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.s. Z cytowanych unormowań ustawy o pomocy społecznej wynika także, że po pierwsze, obowiązek małżonka i krewnych partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza powstaje dopiero z chwilą, gdy sam pensjonariusz nie dysponuje wystarczającymi środkami na pokrycie 70% sumy kosztów utrzymania, po drugie zaś, że powstanie tego obowiązku nie ma żadnego związku z faktycznymi więzami rodzinnymi. O obowiązku przesądza tylko i wyłącznie sam fakt pokrewieństwa. Ustawodawca nie przewidział w ustawie o pomocy społecznej uzależnienia ustalenia obowiązku zstępnych do ponoszenia opłat za pobyt rodziców od jakichkolwiek kryteriów, poza kryterium dochodowym. Trafnie SKO wyjaśnia, że podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące baku więzi, niewywiązywania się w przeszłości z obowiązków rodzicielskich przez ojca skarżącego czy też ponoszenie przez skarżącego kosztów utrzymania dziadków nie mają znaczenia przy ustalaniu odpłatności za pobyt w dps. Natomiast w ocenie sądu są to okoliczności, które organ winien rozważyć przy rozpatrywaniu wniosku w trybie art. 64 u.p.s. o zwolnienie z ponoszenia opłat. Przepis ten bowiem wskazując na możliwość zwolnienia osób zobligowanych do partycypowania w powyższych kosztach wymienia jedynie przykładowo okoliczności, jakie organ winien w takiej sytuacji rozważyć. W ocenie sądu podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące zachowania ojca wobec rodziny skarżącego stanowią szczególne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę wniosku o zwolnienie od opłaty. Bezspornie natomiast rozstrzygnięcie o zwolnieniu od opłat jest rozstrzygnięciem następczym wobec określenia wysokości odpłatności i zobowiązania do ponoszenia tych kosztów. Słusznie skarżący zarzuca, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, co narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia SKO ograniczyło się w istocie do przytoczenia regulacji ustawy o pomocy społecznej, które mają w niniejszej sprawie zastosowanie. Znaczna części rozważań organ odwoławczy poświęcił także na omówienie zasad zwolnienia od ponoszenia odpłatności w trybie art. 64 u.p.s. brak w nim jednak analizy zarzutów odwołania. Zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. okazał się uzasadniony nie tylko w kontekście niewyjaśnienia istotnych okoliczności związanych z ustaleniem kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania. Jak trafnie podniesiono w skardze, uzasadnienie decyzji jest rozbieżne z jej sentencją. SKO utrzymując zaskarżoną decyzję Prezydenta w mocy jednocześnie w końcowej części uzasadnienia przytaczając zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowego ustalenia dochodów zobowiązuje organ I instancji do "rozpatrzenia ww kwestii". Słusznie w skardze podniesiono, że taka rozbieżność narusza nie tylko normę art. 107 § 3 k.p.a., ale i zasady postępowania, zawarte w art. 8 i 11 k.p.a. Reasumując, wobec naruszenia prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.) oraz przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia, w tym wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności co do konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w celu prawidłowego ustalenia kręgu osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu W. Ż. w dps oraz odniesie się w sposób wyczerpujący do zarzutów zawartych w odwołaniu, stosując przy sporządzeniu motywów rozstrzygnięcia zasady zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. LS