II SA/Łd 257/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od konieczności zwrotu zaległości w odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 55 i 56 ust. 1 pkt 1, art. 64 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016, poz. 930) – powoływanej dalej jako: "u.p.s." – utrzymało w mocy decyzję p.o. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2016r., nr [...], na mocy której odmówiono Z. P. odstąpienia od konieczności zwrotu zaległości w odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej przy ul. A, w Ł. Kolegium w pierwszej kolejności, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 64 u.p.s., jak również § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r., poz. 964), wyjaśniło zasady ustalania opłaty za pobyt w DPS oraz zasady zwalniania z tej opłaty, a następnie podkreśliło, że konstrukcja art. 64 u.p.s. wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie są decyzjami uznaniowymi, a więc uzależnionymi nie tylko od spełnienia przez stronę przewidzianych prawem warunków, lecz również od uznania organu administracyjnego. Udzielanie częściowo lub całkowicie zwolnień jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winny uzasadniać szczególnie uzasadniane okoliczności. Dlatego też nie jest ona stosowana powszechnie. Tym samym, w przypadku zaistnienia okoliczności uniemożliwiających zwolnienie osoby zainteresowanej z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, organowi decyzyjnemu przysługuje prawo odmowy tego zwolnienia. Decyzja w przedmiocie całkowitego lub częściowego zwolnienia za pobyt w DPS wydana na podstawie art. 64 powołanej ustawy ma charakter uznaniowy. Powyższe oznacza, iż organ nie jest ustawowo zobowiązany do przyznania zwolnienia. Natomiast w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty (przykładowo wymienionych we wskazanym przepisie), dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 k.p.a., tzn. mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Następnie Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] czerwca 2013r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o ustaleniu odpłatności za pobyt Z. P. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. A. w Ł. od dnia 1 marca 2013r. W Domu Pomocy Społecznej przy ul. A. w Ł. Z. P. przebywał od dnia 3 grudnia 2012r. do dnia 29 września 2013r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2013r. organ I instancji uchylił z dniem [...] września 2013r. decyzję o umieszczeniu Z. P. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. A. w Ł. oraz poprzedzającą ww. decyzję o skierowaniu Z. P. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Jednocześnie w związku z nieuregulowaniem opłaty za pobyt w ww. placówce w okresie od dnia 23 maja do 29 września 2013r. powstała zaległość w odpłatności. Natomiast w dniu 25 września 2013r. Departament Spraw Społecznych Urzędu Miasta Ł. wystosował do Z. P. upomnienie na kwotę 4.235,65 zł (stan na dzień 31 sierpnia 2013r.) z tytułu powstałej zaległości w odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (odebrane w dniu 30 września 2013 r.). W dniu [...] stycznia 2014r. przygotowano tytuł wykonawczy nr [...], który po wszczęciu czynności egzekucyjnych, poprzez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. S. przekazano Z. P. w dniu 5 września 2014r. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 11 września 2014r. do kancelarii Urzędu Miasta Ł. wpłynął wniosek Z. P. o umorzenie zaległości za pobyt w Domu Pomocy Społecznej przy ul. A w Ł., w szczególności z uwagi na ponoszone koszty związane z własnym utrzymaniem oraz bezdomność. W związku ze złożonym wnioskiem zawieszono postępowanie egzekucyjne. Organ I instancji zlecił przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w G. - właściwemu ze względu na miejsca przebywania Z. P.. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, iż Z. P. odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie przedstawił dokumentów potwierdzających jego sytuację dochodową (w załączeniu w aktach pismo MOPS w G. z dnia [...] października 2014r., nr [...]). Wobec powyższego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania materiału dowodowego potwierdzającego istnienie okoliczności uzasadniających umorzenie powstałej zaległości. Decyzją z dnia [...] października 2014r., nr [...], organ I instancji odmówił Z. P. umorzenia powstałej zaległości. W wyniku złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2014r., [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z. P. zaskarżył ww. decyzję organu II Instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jednocześnie w dniu 19 grudnia 2014r. Z.P. złożył wniosek o rozłożenie powstałej zaległości na raty. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. rozłożono powstałą w okresie od dnia 23 maja do 29 września 2013r. zaległość w odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 5.467,31 zł na raty w wysokości umożliwiającej dokonanie spłaty. Natomiast wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 67/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w odpłatności za pobyt Z. P. w domu pomocy społecznej, jednocześnie wskazując na brak możliwości rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości w oparciu o art. 104 ust. 4 u.p.s. Nadto zobowiązał organ I Instancji do wezwania Z. P. do sprecyzowania wniosku i wskazania możliwości przewidzianych przez ustawodawcę w art. 64 i art. 104 u.p.s.. Wobec powyższego, organ I instancji pismem z dnia 8 lipca 2015r., nr [...], wezwał Z. P. do sprecyzowania swojego żądania oraz złożenia właściwego wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania ww. pisma. Informując, iż w oparciu o normę prawną zawartą w art. 104 ust. 4 u.p.s. skarżący może ubiegać się o odstąpienie od konieczności zwrotu powstałej zaległości, natomiast w oparciu o art. 64 ww. ustawy o częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności. Poinformowano również, iż rozpatrzenie wniosku możliwe będzie po przeprowadzeniu przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej postępowania wyjaśniającego, polegającego na dokonaniu rozpoznania sytuacji życiowej i dochodowej ww. w miejscu pobytu. Pismem z dnia 11 lipca 2015r. skarżący, w oparciu o ww. wyrok WSA z dnia 22 kwietnia 2015r., zażądał zwrotu wpłaconych kwot. Pismem z dnia 17 lipca 2015r., znak: [...], udzielono skarżącemu odpowiedzi oraz ponownie wezwano do sprecyzowania żądania i złożenia właściwego wniosku. W dniu 21 lipca 2015r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wpłynął wniosek (z dnia 18 lipca 2015r.) Z. P. o umorzenie powstałej zaległości. Pismem z dnia 29 lipca 2015r. znak: [...] ponownie poinformowano Z. P. o konieczności złożenia wniosku w oparciu o normę prawną zawartą w art. 104 ust. 4 lub art. 64 u.p.s. Jednocześnie przypomniano o konieczności dokonywania wpłat określonych w decyzji o rozłożeniu na raty zaległości z dnia [...] grudnia 2014r., wydanej na wniosek zainteresowanego. Kolegium wyjaśniło dalej, że ostatecznie Z. P. załączył wniosek o odstąpienie od konieczności zwrotu zaległości za pobyt w domu pomocy społecznej. Dążąc do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu Wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. podjął czynności zmierzające do dokładnego i wszechstronnego zbadania sytuacji materialnej Z. P. oraz ustalenia, czy występują wobec wnioskującego uzasadnione okoliczności pozwalające na odstąpienie od konieczności zwrotu zaległości. W związku z sygnalizowaniem przez Z. P. brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego przebywania (częste zmiany miejsca pobytu, gościnnie u znajomych, ośrodki turystyczne) pismem z dnia 31 maja 2016r. wezwano zainteresowanego do uzupełnienia wniosku z dnia 18 maja 2016r. o dokumenty, poświadczające sytuację dochodową ww. oraz dokumenty potwierdzające sytuację zdrowotną), równocześnie informując, iż niezłożenie oczekiwanych dokumentów uniemożliwi rozpoznanie sytuacji życiowej i dochodowej skarżącego. W dniu 24 czerwca 2016r. skarżący złożył do organu pismo o zaniechanie działań naruszających jego prywatność. W odpowiedzi poinformowano zainteresowanego, iż postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej jest rodzajem postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W dniu 31 sierpnia 2016r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. przekazane zostało z Urzędu Miasta Ł. - zgodnie z właściwością, pismo Z.P. informujące, iż "istotą jego wystąpienia było i jest nie jego stan zdrowia i majątkowy ale poczucie krzywdy....". Organ II instancji wyjaśnił, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 2 art. 11 ustawy o pomocy społecznej). Brak współpracy w zakresie możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zbadania sytuacji materialnej Z. P. i ustalenia występowania okoliczności, umożliwiających zastosowanie odciążenia w postaci odstąpienia od konieczności uiszczenia zaległości w odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (zadłużenie według stanu na dzień 31 sierpnia 2016r. wynosi 3.076,81 zł) stanowi przesłankę do odmowy zastosowania ww. ulgi. Powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 104 ust. 4 u.p.s. organ odwoławczy stwierdził, że wysokość otrzymywanego przez Z. P. świadczenia emerytalnego, które od dnia 1 marca 2016r. wynosi 1.898,14 zł (zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. z dnia [...] sierpnia 2016r.), w obliczu nieudokumentowania trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej pozwala sądzić, iż Z.P. posiada możliwości dokonywania spłaty zaległości w formie rat ustalonych decyzją z dnia [...] grudnia 2014r., znak: [...], tj. styczeń 2015r. - listopad 2018r. (47 rat) po 115,00 zł miesięcznie, grudzień 2018r. - 62,31 zł (1 rata). Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył Z.P., zarzucając jej obrazę prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art 104 ust.4 i art 64 u.p.s. oraz brak uzasadnienia decyzji w istotnej sprawie odwołania, to jest odstąpienia od żądania wpłaty za niekonkretny pobyt w domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie decyzji [...] dotyczy sprawy umorzenia rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego II SA/Łd 67/15. Skarżący zarzucił także powołanie się na błędną podstawę prawną, tj. art. 104 ust. 4 i art 64 u.p.s., które dotyczą wyłącznie nienależnie pobranych świadczeń. W ocenie skarżącego, żądanie informacji o stanie zdrowia i materialnej skarżącego, w świetle zawiłości sprawy zaistniałej z winy niedbalstwa administracji DPS i manipulowania przepisami w obronie niedbalstwa urzędników a na szkodę podopiecznego DPS jest naruszeniem uprawnień i sprawiedliwości społecznej. O zawiłości sprawy świadczy fakt o przewlekłym jej załatwianiu również przez SKO (ponad 4 miesiące). Skarżący zarzucił także pominięcie faktów zgłoszonych przezeń, istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia odwołania od decyzji MOPS. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów podniesionych w jej uzasadnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności wskazać wszakże należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 67/15, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosowanie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97 Lex nr 47275) Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, iż przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie mógł stanowić podstawy rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie zaległości w opłatach za pobyt w DPS. Organ winien natomiast podjąć czynności, zmierzające do doprecyzowania przez skarżącego wniosku w kontekście możliwości, jakie daje zobowiązanemu przepis art. 64 ustawy. Jeśli bowiem nie ma podstaw prawnych do umorzenia wymaganej od skarżącego należności, to organ winien rozważyć przedmiotowy wniosek w kategoriach częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ zobligowany został do wezwania skarżonego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania żądania, wskazując jednocześnie jakie możliwości przewidział ustawodawca w art. 104 i art. 64 ustawy. Następnie zaś do podjęcia kroków, zmierzających do dokładnego i wszechstronnego zbadania sytuacji materialnej strony oraz ustalenia, czy występują wobec skarżącego uzasadnione okoliczności pozwalające zwolnić stronę częściowo lub całkowicie z obowiązku uiszczenia zaległości w opłatach za pobyt w DPS. Lektura przytoczonego powyżej in extenso uzasadnienia wyroku z dnia 22 kwietnia 2015r. nie nasuwa przeto wątpliwości, że art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zaś obowiązkiem organów było przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego dla oceny spełnienia przesłanek do częściowego lub całkowitego zwolnienia z obowiązku uiszczenia zaległości w opłatach za pobyt w DPS w trybie art. 64 ustawy. Tymczasem rozstrzygnięcie organu I instancji powtórnie wydane zostało na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i opiewa na odmowę odstąpienia od konieczności zwrotu zaległości skarżącego z tytułu odpłatności za pobyt w DPS. Rozstrzygnięcie tej treści utrzymane zostało w mocy przez organ odwoławczy, choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano cały szereg przepisów prawa, w tym także art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ jednak utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ł. wydana została w oparciu o przepis prawa, którego zastosowanie wykluczone zostało w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, wydanym w rozpatrywanej sprawie, brak było możliwości dokonania oceny zaskarżonej decyzji jedynie przez pryzmat jej częściowo wadliwego uzasadnienia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia spawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie są one zasadne. Kwestia obowiązków strony, ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej (takim zaś pozostaje zarówno pobyt i usługi w domu pomocy społecznej jak i ewentualne zwolnienia z odpłatności za udzielone świadczenie), regulowana jest w ustawie o pomocy społecznej. Ewentualne zatem uchylanie się od tychże obowiązków (w tym obowiązku współdziałania z organami pomocowanymi), może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i rozstrzygną ją zgodnie z wytycznymi, zawartymi w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 67/15. dc