II SA/Łd 258/13

Dnia 10 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. K., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako K.p.a.), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku D. K. i B. J., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, fragmenty działek o nr ewidencyjnych 218/2, 218/1 oraz części działki drogowej nr 209/2. Organ I instancji obszernie opisał procedurę, w wyniku której ustalił, iż planowane zamierzenie spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, potwierdza to przeprowadzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, co oznacza, iż w pełni uzasadnione było pozytywne dla wnioskodawców rozstrzygnięcie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. K., kwestionując wyznaczoną linię zabudowy, która doprowadzi do zamknięcia jej nieruchomości, w szczególności do pozbawienia dojazdu. Wyjaśniła, iż kupując działkę otrzymała informację, ze prawdopodobny wyjazd z tej posesji będzie w prawo do ul. B poprzez działkę nr 174/10, gdyż obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania nie przewidywał budowy na tak małych powierzchniach. Plan upadł, dom stoi, a odwołującej pozostał hipotetycznie wyjazd w lewo z posesji poprzez działki nr 210/5, 212/4, 219/4 ale po drodze znajduje się sporna działka nr 218/2, gdzie organ wydaje zezwolenie nie uzurpując sobie prawa do ewentualnego, przyszłego ciągu drogowego. Odwołująca nie zgadza się na odizolowanie jej działki oraz argument organu, iż nie ma kompetencji do zmuszenia aby odcinek drogi został pozostawiony bez zabudowy na poczet przyszłej drogi. W ocenie strony organ winien mieć kompetencje, w oparciu o które może nie wydać pozwolenia na budowę lub wskazać konkretne miejsce posadowienia budynku. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stwierdzenie czy planowana inwestycja wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego może powstać na danym terenie, bowiem spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, jak również dokonano stosownych uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy. W niniejszej sprawie organ stwierdził, iż planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, w następstwie tego dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy. Ustalenie to podjęte zostało po wyznaczeniu obszaru analizowanego, stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie) i analizie urbanistyczno – architektonicznej, w oparciu o mapy zasadnicze, projekty inwestycji z uwzględnieniem wymagań wynikających z przepisów. Mając na względzie argumenty odwołania Kolegium wskazało, iż nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 rozporządzenia, jako przedłużenie zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej nr 211/2. Dojazd do inwestycji odbywać się będzie z ul. A, drogi gminnej poprzez projektowany zjazd. Organ stwierdził dalej, iż w zasadzie odwołująca oczekuje ustalenia warunków w zakresie komunikacji dla działki nr 210/6, w zakresie nie objętym wnioskiem inwestorów. Decyzja o warunkach zabudowy określa wyłącznie sposób zagospodarowania i zabudowy na terenie objętym takim wnioskiem i nie może zastępować miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto ustalenie warunków zabudowy na sąsiedniej działce nie spowoduje ograniczenia dostępu działki odwołującej do drogi publicznej, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje takich skutków prawnych. Żaden podmiot, odnosząc się do sytuacji prawnej danej nieruchomości, nie może powoływać się względem innych osób, organów czy sądów na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i wywodzić z niej skutki prawnorzeczowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. K. zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji została prawidłowo wydana i działka nr 218 może zostać w przyszłości zabudowana, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do dalszego postępowania w kwestii poprowadzenia dróg umożliwiających dostęp do nieruchomości strony oraz nieruchomości oznaczonych jako działki nr 219/3 i 219/5, gdyż do tej pory organy administracji decyzje dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego podejmują w sposób nie budzący do nich zaufania, tj. w sposób nieprzystający do zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie - art. 7 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty zarzutów odwołania, brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, uzasadnienie decyzji nieadekwatne do zarzutów i twierdzeń odwołania, - art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja organu I instancji gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego na terenie, na którym zlokalizowana jest nieruchomość, w stosunku do której wydano decyzję, podczas gdy warunki zabudowy terenu nie spełniają uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych polegających na swobodnym dostępie do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, w stosunku do której wydano decyzję. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spełnione zostały warunki do wydania decyzji, gdy zachodziły podstawy do odmowy wydania decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647). W przepisie art. 4 ust. 2 ustawa stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz parametrów technicznych inwestycji. Z kolei przepis art. 59 ust. 1 ustawy mówi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej, to potwierdzić należy prawidłowość wniosku organów administracji, iż projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w powyższym przepisie. W szczególności nie budzi wątpliwości konstatacja organów o spełnieniu wyrażonej w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa". Charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, tak na działce inwestora, jak i na działkach sąsiednich, w tym na działce należącej do strony skarżącej, nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości wniosku organów w tym zakresie. Ponieważ zarówno w skardze, jak i we wcześniejszym odwołaniu skarżąca Spółka nie podnosiła zarzutów w tej kwestii, to badając sprawę w jej całokształcie z urzędu, należy jednoznacznie wskazać, iż planowana inwestycja spełnia warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy. Powyższa konstatacja dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma jednak ograniczone znaczenie bowiem pozwala uznać jedynie, iż planowana inwestycja funkcjonalnie pozostaje w zgodzie z ogólnymi wymaganiami stawianymi przez omawianą ustawę, nie przesądza natomiast o parametrach, cechach i wskaźnikach projektowanej zabudowy, w tym o gabarytach i formie architektonicznej obiektów budowlanych, a w szczególności o linii zabudowy. Kwestie te w sposób szczegółowy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dokonując oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia powyższej regulacji należy wskazać, iż odpowiada ona prawu, bowiem kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie jak: wielkość powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometrię dachu, czyni to w zgodzie z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji. Należy także wskazać, iż strona skarżąca nie podnosiła w powyższym zakresie wobec zaskarżonej decyzji jakichkolwiek zarzutów. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu wykreślenie na załączniku graficznym nr 1 do decyzji organu I instancji linii wyznaczających obszar planowanej inwestycji. Obszar ten obejmuje fragmenty dwóch działki należących do inwestorów oraz część działki drogowej. Wyznaczenie obszaru inwestycji, a więc terenu, na którym inwestycja winna być zlokalizowana, dokonane zostało poprzez zaakceptowanie wniosku inwestorów. W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, które pozwalałyby takie stanowisko organów zakwestionować. Podobnie, w zgodzie z wskazanym już rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., wykreślona została na powyższym załączniku graficznym linia zabudowy, będąca przedłużeniem linii istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich, co pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Linia ta wyznacza najmniejszą odległość inwestycji od linii pasa drogowego i wyznacza od strony drogi obszar przewidziany do zabudowy. Zarzuty skargi odnoszące się do nieprawidłowego ukształtowania tej linii nie mają żadnego oparcia w prawie lecz podyktowane są wyłącznie dążeniem do supremacji interesu skarżącej kosztem inwestorów. Do takiego celu nie nadaje się niniejsze postępowanie mające na celu wyłącznie ustalić, czy teren projektowanej inwestycji z punktu widzenia norm zagospodarowania przestrzennego możliwy jest do wykorzystania w sposób przewidziany przez inwestorów. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co więcej o decyzję taką może wystąpić każdy, niezależnie od tego czy ma prawo do gruntu. Wydanie takiej decyzji uzależnione jest od spełnienia warunków ustawowych, wśród których nie jest wymieniona potrzeba uwzględnienia oczekiwań wobec terenu inwestycji zgłaszanych przez osoby trzecie. Interesy, które artykułuje w niniejszym postępowaniu skarżąca nie mają charakteru interesów uzasadnionych i stąd nie tylko nie mogą wpływać na treść decyzji ale także nie powinny być brane pod uwagę w toku prowadzonego postępowania. Wbrew stanowisku skarżącej decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją "związaną", a więc organ administracji nie może odmówić jej wydania jeśli stwierdzi zgodność wniosku inwestora z ustawowymi przesłankami do wydania decyzji. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny dostarczyło argumentów świadczących o zgodności wniosku inwestorów z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do tego aby badać jak szeroka jest działka drogowa łącząca nieruchomość skarżącej z droga publiczną. Powyższe ustalenia dla niniejszego postępowania nie miałyby istotnego znaczenia i zasadnie zostały przez organy pominięte. Okoliczność, iż skarżąca w swej argumentacji odwołuje się do własnego interesu wyprowadzonego z postanowień miejscowego planu, który nie obowiązuje już na tym terenie, nie stanowi przeszkody dla możliwości takiego ukształtowania decyzji, która będzie pozostawała w zgodzie z przepisami aktualnie obowiązującego prawa. Powyższe argumenty skarżącej pozostają w całkowitym oderwaniu od istoty niniejszego postępowania. Owszem skarżąca może odczuwać rozczarowanie niekonsekwentną polityką władz lokalnych w zakresie planowania przestrzennego, nie przekłada się to jednak na możliwość formułowania zarzutów procesowych w niniejszym postępowaniu. Niezależnie od tego należy wskazać, iż nieruchomość skarżącej posiada aktualnie komunikację z drogą publiczną poprzez działki inne niż teren projektowanej inwestycji. Tym samym nawet realizacja inwestycji nie zmieni tej okoliczności. Chęć poprawienia dostępu do drogi publicznej skarżąca winna realizować w sposób prawnie dopuszczalny, choćby poprzez nabycie stosownej nieruchomości, bądź ustanowienie odpowiedniej służebności. Niniejsze postępowanie nie wywołując skutku prawnorzeczowego do gruntu, kompetencji skarżącej w powyższym zakresie nadal w niczym nie ogranicza. Odnosząc się do zarzutów skargi należy także wskazać, iż gołosłowna jest teza o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy postępowanie wyjaśniające dostarczyło materiału dającego jednoznaczny obraz prowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia, które jest logiczne i przekonywująco uzasadnione. Ponadto zarzucane w skardze naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy nie może samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 194/11, Lex nr 950546; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 407/10, Lex nr 755591; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010r, w sprawie sygn. akt II OSK 1862/08, LEX nr 597414). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LP