II SA/Łd 259/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B-B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawo- mocnienia się wyroku; 3. zasądza na rzecz skarżącej H. B.-B. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem wpisu sądowego. II SA/Łd 259/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał H. B- B. , zarządcę budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. A 8 w . do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2000 r. orzeczenia o stanie technicznym budynku , wraz z jednoznacznym określeniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Dnia 7 sierpnia 2000 r. H. B.- B. przedłożyła w organie opracowanie zawierające opinię o stanie technicznym budynku, wobec czego organ I instancji pismem z dnia 11 września 2000 r. wezwał H. B.- B. do uzupełnienia opracowania o dokumentację jednoznacznie określającą sposób przeprowadzenia koniecznych robót budowlanych. Wezwanie to ponowione zostało dnia 8 listopada 2000 r., a dnia 31 stycznia 2001 r. organ przekazał zobowiązanej upomnienie. Dnia 5 lutego 2001 r. H. B.-B. wystąpiła z wnioskiem o przesunięcie terminu przedłożenia brakującej dokumentacji do dnia 31 marca 2001 r., lecz opracowania tego nie dostarczyła. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku organ I instancji po doręczeniu tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej wydał dnia [...] postanowienie nr [..] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła H. B- B. wniosła zażalenie twierdząc, iż obowiązek nałożony decyzją Nr [...] wykonała , a dokumentacja i orzeczenie znajdują się w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Zobowiązana wniosła zatem o uchylenie postanowienia nr [...] gdyż nałożenie grzywny jest bezpodstawne. Postanowieniem z dnia [..] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym tj. przedłożenie orzeczenia o stanie technicznym budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. A 8 w Ł. wraz z jednoznacznym określeniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł pełnomocnik zobowiązanej adwokat W. A. twierdząc, że wydanie w jednej dacie tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny ,, wprost urąga treści art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji." Ponadto stwierdził, że wskazany przez autora orzeczenia o stanie technicznym przewidziany koszt remontu budynku przekracza możliwości finansowe zobowiązanej w wyniku czego odstąpiła ona od obowiązku przedstawienia jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż nie mogłaby wykonać tak kosztownych robót. Zdaniem wnoszącego zażalenie, nałożenie grzywny tym bardziej nie ma uzasadnienia, ze względu na zły stan techniczny budynku, nikt w nim nie zamieszkuje, a jego zarządczyni nie ma żadnych dochodów z najmu mieszkań. Pełnomocnik argumentował zatem , iż nie ma najmniejszego sensu wykonanie projektu robót skoro wiadomo, że nie będą realizowane z powodu ogromnych kosztów. Biorąc pod uwagę powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. oparł swoje rozstrzygniecie na następujących rozważaniach: Postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest zasadne. Skarżone postanowienie jest bowiem konsekwencją faktu, iż decyzja ostateczna nr [..] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie została wykonana, gdyż zobowiązana nie przedłożyła projektu jednoznacznego sposobu usunięcia tymczasowego zabezpieczenia elementów konstrukcyjnych budynku oraz nie wskazała bądź nie wykluczyła możliwości dalszego użytkowania budynku z określeniem odpowiednich terminów . Wobec nieprzedłożenia takiego opracowania organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydać postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W sprawie niniejszej nie bez znaczenia jest fakt, iż wbrew oświadczeniu wnoszącego zażalenie , przedmiotowy budynek mieszkalny przy ul. A 8 jest w dalszym ciągu użytkowany. Odnosząc się do zarzutów wniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdza, ze art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozostaje bez związku z zarzutem jednoczesnego wystawienia tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny. Kwestię tę reguluje art. 122 § 1 cyt. Ustawy, który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Nie ma zatem żadnych przeciwwskazań , aby obydwa akty prawne powstały w tej samej dacie. Organ II instancji poinformował również wnoszącego zażalenie, iż względy ekonomiczne pozostają bez związku z toczącym się postępowaniem i nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygniecie. W tej sytuacji uznać należy, iż zarzuty wniesione w zażaleniu pełnomocnika H. B.- B. nie znajdują uzasadnienia w dokumentach sprawy oraz obowiązujących przepisach prawa i z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie. Postanowienie nr [...] z dnia [...] zaskarżył do Sądu pełnomocnik H. B.-B.- adwokat W. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia , jak również postanowienia organu I instancji Nr [...] z dnia [..] W uzasadnieniu wniesionej skargi pełnomocnik skarżącej twierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] została zredagowana w sposób niedający możliwości dokładnego zrozumienia nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ dodał ponadto, iż od decyzji Nr [...] zobowiązana H. B.- B. nie wniosła odwołania , przez co wskazana decyzja stała się ostateczna. Skarżąca nie podjęła również żadnych działań w celu wyjaśnienia powstałych wątpliwości , dlatego na obecnym etapie postępowania uwzględnienie zarzutów wobec decyzji ostatecznej nie jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi natomiast na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, choć z zupełnie innych powodów niż podniesione w jej zarzutach. Wadliwa i to od samego początku była podstawa wszelkich działań w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Powoływanie się na decyzję Nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązującą zarządcę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 8 w Ł. do przedłożenia w trzech egzemplarzach w terminie do 31 lipca 2000 r. orzeczenia o stanie technicznym z jednoczesnym przedstawieniem jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przy zastosowaniu art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 kpa. jako podstawy wszczętego postępowania egzekucyjnego było błędne. Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i art. 62 ust. 3 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mogą nakazać określone czynności, również zarządcy nieruchomości ( budynku ) jedynie w formie postanowienia, które to postanowienie ma charakter dowodowy, zmierzający do wyjaśnienia istoty sprawy, zagadnienia będącego przedmiotem postępowania. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 1998 roku w sprawie IV SA 623/96 , w którego tezach czytamy: 1. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. podobnie jak przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwia przerzucenie przez organ obowiązku przedstawienia stosownego materiału dowodowego (w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej) na stronę. Jak to jednak zostało przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle stosowania art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ może zażądać przedstawienia technicznej ekspertyzy postanowieniem wydanym w toku postępowania dowodowego a nie decyzją administracyjną, której istotą jest zasadniczo rozstrzygnięcie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zachowało znaczenie, jeżeli chodzi o stosowanie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 roku. 2. Organ odwoławczy w związku z podniesionym w skardze zarzutem, że przed wykonaniem ekspertyzy technicznej nie jest możliwe podjęcie robót nakazanych w pkt 2 decyzji organu I instancji, tj. wykonania doraźnego remontu więźby i pokrycia dachu itd., potwierdził zasadność tego zarzutu przyznając, iż o tym, w jakim zakresie przed rozpoczęciem prac remontowych budynek powinien być opróżniony z lokatorów, przesądzi ekspertyza techniczna. Tym samym wadliwe jest orzeczenie o należeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku decyzją administracyjną i jednoczesne zobowiązanie do wykonania określonych robót budowlanych, tj. przed przeprowadzeniem postępowania dowodowego w postaci ekspertyzy umożliwiającej ustalenie, w jakim zakresie roboty mogą być wykonane bez wykwaterowania lokatorów, a jakie roboty można wykonać w budynku zamieszkałym. Następnie dopiero, na skutek niewykonania postanowienia zmierzającego do wyjaśnienia sprawy organ administracji powinien wydać stosowną decyzję, która mogłaby być dopiero podstawą postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania obowiązków w niej nałożonych, a odnoszących się do merytorycznej strony postępowania. Jeżeli zachodzi potrzeba dostarczenia samej ekspertyzy w toku postępowania administracyjnego, to organ orzeka o tym w drodze postanowienia. Zgodnie bowiem z przepisami KPA o kwestiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego przeprowadzenia, orzeka się w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ podejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie np. art. 66 czy 67 Prawa budowlanego. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Podstawą taką nie mogła być decyzja z dnia [...] Nr[...], gdyż rozstrzygnięcie to mogło od początku swego bytu prawnego przybrać postać jedynie postanowienia. Poczynione wyżej rozważania na gruncie przedstawionego stanu faktycznego uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), jak w pkt 3 wyroku.