II SA/Łd 26/14

Dnia 28 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółka z o.o. w O. kwotę 1600 (tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie: "K.p.a."), art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2010r., nr 185, poz. 1243 ze zm., powoływana także jako: "ustawa"), art. 21 § 1 pkt 2, art. 47 § 1, art. 53 § 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r., nr 8, poz. 60 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], znak: [...], wymierzającą A Sp. z o.o. z siedzibą w O. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacji i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2009. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a następnie podniosło, że stan faktyczny sprawy wskazuje na przekazanie przez stronę zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2009 w dniu 1 kwietnia 2010r., o czym świadczy data stempla pocztowego, a więc z naruszeniem ustawowego terminu przypadającego na koniec pierwszego kwartału. Organ I instancji wyjaśnił bowiem rozbieżność między twierdzeniem strony, że zestawienie o odpadach nadano do organu terminowo w dniu 31 marca 2010r., a datą stempla pocztowego, z której wynikało, że ww. zestawienie zostało nadane w dniu 1 kwietnia 2010r. W toku postępowania strona załączyła kserokopię książki nadawczej pism wysyłanych przez spółkę, w której faktycznie widnieje data 31 marca 2010r., jednak w ocenie organu przedstawione dokumenty mają charakter dokumentów prywatnych i nie korzystają z domniemania przysługującego dokumentom urzędowym. Dlatego należało przyjąć, że datą nadania zestawienia o odpadach był dzień figurujący na pieczęci placówki pocztowej, tj. 1 kwietnia 2010r. W odpowiedzi na podniesione w odwołaniu zarzuty organ II instancji wskazał, że w kompetencji organów administracji publicznej nie leży ocena zgodności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją RP. Odnosząc się natomiast do przedstawionej w odwołaniu interpretacji art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach Kolegium uznało ją za oczywiście sprzeczną z ratio legis unormowań dotyczących kar pieniężnych uregulowanych w ustawie o odpadach. Konstrukcja przepisów ustawy o odpadach nakazuje ich bezwzględne stosowanie i nie pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A Sp. z o.o. z siedzibą w O., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w związku z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 6 i 8 K.p.a. i uznanie, że nawet w sytuacji krótkotrwałego i incydentalnego przekroczenia terminu przez skarżącą w przekazaniu wymaganych informacji, organ był zobowiązany wymierzyć karę przewidzianą wymienionym przepisem. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2012r. sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w związku z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 79c ust. 3 w zw. z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013r., sygn. akt P 26/11 (Dz. U. z 2013r. poz. 1426) orzekł, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010r. do 19 lipca 2011r. przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł również, że art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach jest zgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 oraz art. 184 Konstytucji i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2014r. sąd podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią tego przepisu, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Stwierdzając niekonstytucyjność powyższej normy prawnej Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstruując elementy kwestionowanej sankcji ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Zbytnia dolegliwość kary wynika ze szczególnie nadmiernej kumulacji kilku elementów sankcji, które rozpatrywane oddzielnie nie przemawiają jeszcze za niekonstytucyjnością przepisu. Sama kara pieniężna w wysokości 10.000 zł, zdaniem Trybunału, nie stanowi również argumentu na rzecz naruszenia art. 2 Konstytucji, jeśli jednocześnie obowiązywałby mechanizm uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku. Podobnie automatyzm nakładanej kary nie świadczy na rzecz jej niekonstytucyjności, jeżeli obowiązywałby mechanizm miarkowania jej wysokości ze względu na okoliczności sprawy przez organ administracji podlegający kontroli sądu administracyjnego. Jednakże takiej regulacji zabrakło w przepisach ustawy o odpadach w części dotyczącej kar pieniężnych. Ponadto należy wskazać, iż ustawą z dnia 28 kwietnia 2011r. o zmianie ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 138, poz. 809), która weszła w życie z dniem 20 lipca 2011r., nadał tej normie prawnej nową treść przewidującą karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie przez posiadacza odpadów, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 37 ust. 3, zbiorczego zestawienia danych. Ustawa nowelizująca dodała przy tym nowe jednostki redakcyjne przewidujące karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 79d ust. 3a (ust. 4), a nadto możliwość wymierzenia kary pieniężnej wielokrotnie, z tym, że łączna wysokość kar pieniężnych za dany rok kalendarzowy nie może przekroczyć 10.000 zł (ust. 5). W tym miejscu stwierdzić należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne i wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, co w przypadku wyroku z dnia 15 października 2013r. nie miało miejsca. Oznacza to tym samym, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie przepisu ustawy uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny (niezgodny z art. 2 Konstytucji RP). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, przewiduje art. 145a § 1 K.p.a. Okoliczność tę należy uwzględnić w trakcie sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Podkreślenia również wymaga fakt, że wadliwość art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach dostrzegł ustawodawca, który ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 roku o zmianie ustawy o odpadach (Dz.U. nr 138, poz. 809), która weszła w życie z dniem 20 lipca 2011r., nadał tej normie prawnej nową treść przewidującą karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie przez posiadacza odpadów zbiorczego zestawienia danych, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach. Ustawa nowelizująca dodała przy tym nowe jednostki redakcyjne przewidujące karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 79d ust. 3a (ust. 4), a nadto możliwość wymierzenia kary pieniężnej wielokrotnie, z tym, że łączna wysokość kar pieniężnych za dany rok kalendarzowy nie może przekroczyć 10.000 zł (ust. 5). Wskazane wyżej powody stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. wyroku sąd stwierdził w pkt 3, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie miał na uwadze to, że w dniu 14 grudnia 2012r. uchwalona została nowa ustawa o odpadach (Dz.U. z 2013r., poz. 21), która z chwilą jej wejścia w życie uchyliła ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach. Jednakże przepis art. 246 tej ustawy stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Oznacza to, iż organ winien rozważyć zastosowanie przepisów o karach pieniężnych w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 kwietnia 2011r. LS