II SA/Łd 263/06

Dnia 24 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Łd 263/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 78 ust. 3 i ust. 4, art. 106 ust. 3c i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64 poz.593 ze zm.) oraz na podstawie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. z 2001r. Nr 120 poz. 1284) Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. zmienił decyzję z dnia [...] znak [...] oraz decyzję z dnia [...] znak [...] w części dotyczącej wysokości świadczenia pieniężnego przyznanego A. i R.S. z tytułu pomocy na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka - P.W.. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A.S. Odwołująca się nie kwestionowała sposobu wyliczenia i wysokości należnego świadczenia. A.S. podniosła, iż nie został jej przyznany 10 % dodatek przewidziany w art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, wyliczony od przyznanego świadczenia z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Nie przyznanie tego dodatku odwołująca się, uważa za krzywdzące dla P.W. W przypadku uzyskania przedmiotowego dodatku zobowiązuje się go przeznaczyć na zabezpieczenie przyszłości dziecka. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 78 ust. 3 i ust. 4, art. 106 ust. 3c i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64 poz.593 ze zm.) oraz na podstawie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. z 2001r. Nr 120 poz. 1284) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zarzut dotyczący nie przyznania 10 % dodatku jest niesłuszny. Zgodnie bowiem z art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej przysługuje niespokrewnionej z dzieckiem rodzinie zastępczej. Natomiast art. 154 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, iż przedmiotowe świadczenie otrzymują rodziny zastępcze niespokrewnione z dzieckiem, które przyjęły dzieci przed dniem wejścia ustawy w życie, to jest przed dniem 1 maja 2004 r. W powyższej sprawie zdaniem Kolegium przesłanka ta nie zachodzi. Umowa o pełnienie funkcji niespokrewnionej z dzieckiem wielodzietnej rodziny zastępczej o charakterze pogotowia opiekuńczego, zawarta w dniu 13 października 2003 r. uległa rozwiązaniu z dniem 1 marca 2005 r. Natomiast umowa o pełnienie funkcji zawodowej niespokrewnionej z dziećmi wielodzietnej rodziny zastępczej zawarta została w dniu 18 marca 2005 r. Nadto ostateczną podstawą do umieszczenia P.W. wraz z rodzeństwem w rodzinie zastępczej u A. i R.S. stało się postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sygn. akt [...]). W związku z powyższym zdaniem Kolegium, P.W. został umieszczony w rodzinie zastępczej – u A. i R.S., pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, czyli po 1 maja 2004 r. Dlatego też przedmiotowy 10 % dodatek nie przysługuje. Na powyższą decyzję A.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze Wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z nieco innych przyczyn, niż podniesione w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przytoczona argumentacja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest nieprzekonywująca. Przepis art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej przewiduje dla niespokrewnionej z dzieckiem rodzinie zastępczej dodatkowo na każde umieszczone w niej dziecko kwotę odpowiadającą 10 % podstawy z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Przywołany zapis art. 78 ust. 7 ustawy doznaje pewnego ograniczenia z uwagi na treść art. 154 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi, iż świadczenie w postaci kwoty odpowiadającej 10 % podstawy otrzymują zawodowe niespokrewnione z dzieckiem rodziny zastępcze, które przyjęły dzieci przed dniem wejścia ustawy w życie, to jest przed dniem 1 maja 2004 r. A. i R. małżonkowie S. na mocy zawartej w dniu 13 października 2003 r. umowy stanowili wielodzietną rodzinę zastępczą o charakterze pogotowia opiekuńczego. Umowa ta uległa rozwiązaniu z dniem 1 marca 2005 r. Nowa umowa o pełnienie funkcji zawodowej niespokrewnionej z dziećmi wielodzietnej rodziny zastępczej zawarta została w dniu 18 marca 2005 r. Jednak przepis art. 154 ust.3 powołanej ustawy, na który zresztą błędnie powołuje się organ w uzasadnieniu jako podstawę kwestionowanego dodatku stanowi: "Niespokrewnione z dzieckiem rodziny zastępcze pełniące zadania pogotowia rodzinnego, z dniem wejścia w życie ustawy stają się zawodowymi niespokrewnionymi z dzieckiem rodzinami zastępczymi o charakterze pogotowia rodzinnego". Ustawa weszła w życie z dniem 1 maja 2004 roku i z ta datą A. i R. małżonkowie S. stali się z mocy prawa zawodową niespokrewnioną z dzieckiem rodziną zastępczą o charakterze pogotowia rodzinnego. Z uwagi na powyższe nie ulega taż wątpliwości, iż dziecko - P.W. został umieszczony właśnie w zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego A. i R. małżonków S. na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] wydanego w sprawie [...] w trybie zarządzenia tymczasowego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej rodziców dziecka. Postanowieniem Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] wydanego w sprawie [...] ograniczono władzę rodzicielską małżonkom W. przez umieszczenie, między innymi P.W. w placówce opiekuńczo wychowawczej. Niczym nie uzasadnione są wywody przedstawione w motywach rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, iż do umieszczenia w rodzinie zastępczej Państwa S. doszło dopiero z dniem [...], to jest w dacie wydania Postanowienia Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie [...], z tej właśnie daty. Postanowienie to wydane było w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej rodziców – małżonków W. i polegało na umieszczeniu P.W. w rodzinie zastępczej i 19 kwietnia 2005 roku było nieprawomocne. Po pierwsze P.W. przez cały czas, to jest od daty wydania postanowienia w trybie zarządzenia tymczasowego z dnia [...] do daty 19 kwietnia 2005 roku przebywał w rodzinie zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem, o charakterze pogotowia rodzinnego, jaką tworzyli z mocy zawartych umów, a następnie prawa A. i R. małżonkowie S.. Tak więc dziecko zostało przyjęte przed datą wejścia w życie ustawy do rodziny zastępczej. Po drugie przepis art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie określa, nie wskazuje jakie mają być podstawy umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej dla spełnienia warunku otrzymania kwoty 10 % dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem i jego wychowaniem. Tym bardziej nie uprawnionym jest powoływanie w uzasadnieniu daty 19 kwietnia 2005 roku jako początkowej daty umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, skoro jest to data wydania postanowienia, a więc jest ono nieprawomocne. Po trzecie przepis art. 78 ust. 7 używa terminu "umieszczone" , a przepis 154 ust.4 terminu "przyjęte", dla określenia tego samego zdarzenia, a wiec przebywania dziecka w rodzinie zastępczej, której przysługuje sporny 10 % dodatek na dziecko, o ile dziecko znalazło się w rodzinie zastępczej przed 1 maja 2004 roku. Po czwarte decyzja pierwszoinstancyjna [...] utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją zmieniała dwie wcześniejsze decyzje, z dnia [...] i [...] w części dotyczącej wysokości świadczeń, przez przyznanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej P.W. W zmienionych decyzjach organ posłużył się zwrotem ,,umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka – P.W.". Tak więc organy administracji nie miały wątpliwości, że P.W. jest umieszczony w rodzinie zastępczej od 23 listopada 2003 roku, i przyznawały to zmienione świadczenia w oparciu o art. 74 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wreszcie należy też wyrazić pogląd, że takie różnicowanie sytuacji osób przebywających faktycznie w rodzinach zastępczych jak przyjął to organ, czyli, do czasu wydania postanowienia o umieszczeniu w rodzinie zastępczej i po tej dacie nie wynika wprost z przywołanych przepisów, zaś faktyczne koszty ponoszone przez rodzinę zastępczą są takie same, nie zależnie od podstawy prawnej umieszczenia w niej dziecka. ( zarządzenie tymczasowe, orzeczenie ostateczne ). Należy również pamiętać, że postanowienia kończące postępowanie w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej przez umieszczenie w rodzinie zastępczej, nawet prawomocne, mogą być zmieniane wobec zmiany okoliczności w sprawie. W tym tez znaczeniu nie różnią się w niczym od zarządzeń tymczasowych o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, które to orzeczenie już z nazwy posiada charakter tymczasowy – zabezpieczający. Różnicowanie sytuacji prawnej osób – obywateli, zarówno dzieci ale i rodzin zastępczych może prowadzić do naruszenia zasady równego traktowania obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust.1 Konstytucji. Rzeczypospolitej. Z tych też względów i wobec nie dostatecznego wyjaśnienia motywów prawnych wydanej decyzji, na gruncie ustalonego stanu faktycznego doszło w ocenie Sądu do naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, oraz przepisów postępowania – art. 107 § 3 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wyjaśni jakie na gruncie ustawy o pomocy społecznej maja znaczenie pojęcia ,,umieszczenie" i " przyjęcie" i w zależności od wyników tej analizy dokona wykładni art. 78 ust. 7 w zw. z art. 154 ust. 3 i ust. 4 ustawy. W razie konieczności ustalenia znaczenia pojęciowego normy zawartej we wskazanym przepisie w sposób podważający aksjomat racjonalnego ustawodawcy, sięgnie do innych poza językową, metod wykładni prawa. Wykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przesądzi o charakterze i zakresie stosowania kwestionowanej normy prawnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.