II SA/Łd 269/05

Dnia 10 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej oddala skargę. Sygn. akt II SA/Łd 269 / 05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na podstawie przepisu art.138 par.1 pkt1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz.1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. M. w sprawie o przyznanie renty strukturalnej Nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w sprawie odmowy przyznania renty strukturalnej J. M. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż J. M. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w dniu [...]. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania renty strukturalnej stwierdzając, iż wnioskodawca nie spełnił przesłanki wskazanej w par. 4 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191). Od powyższej decyzji J. M. w dniu [...] wniósł odwołanie podnosząc, iż par.4 pkt.2 wskazanego powyżej rozporządzenia nie odnosi się do okresu "10 lat poprzedzających datę składania wniosku", ale do okresu "co najmniej 10 lat", a więc również 25 lat. Po zapoznaniu się z aktami sprawy organ II instancji stwierdził, iż J. M. nie spełnia warunków do uzyskania renty strukturalnej w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz.1191). Zgodnie z treścią par.4 pkt.2 owego rozporządzenia jednym z warunków koniecznych dla uzyskania renty strukturalnej jest prowadzenie nieprzerwanie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podleganie ubezpieczeniu emerytalnorentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez okres co najmniej 5 lat. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z par.18 ust.5 pkt.2 rozporządzenia stanowiącym, iż "do wniosku (...) dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do uzyskania renty strukturalnej, w tym potwierdzające okres prowadzenia działalności rolniczej w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku", w związku z par.19 ust.3 pkt.1 rozporządzenia stanowiącym, iż dokumentem potwierdzającym okoliczności, o których mowa w par.18 ust.5 pkt.2 jest "zaświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu emerytalne – rentowemu w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku o rentę strukturalną". W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z brzmieniem przywołanych powyżej przepisów rolnik ubiegający się o przyznanie renty strukturalnej powinien wykazać, iż podlegał ubezpieczeniu emerytalnorentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez okres co najmniej 5 lat w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku. Tymczasem zgodnie z treścią wniesionego odwołania oraz treścią zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] skarżący podlegał ubezpieczeniu w KRUS w okresach od 6 sierpnia 1979 roku do 31 grudnia 1982 roku, od 1 stycznia 1983 roku do 31 grudnia 1988 roku oraz od 1 kwietnia 2002 roku do dnia rozstrzygania przez organ odwoławczy. Zdaniem tegoż organu wnioskodawca nie spełnił warunków określonych w powołanych powyżej przepisach rozporządzenia. W dniu [...] J. M. od powyższej decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i "wydania decyzji przyznającej rentę strukturalną". W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w dniu [...] złożył do Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniosek o przyznanie renty strukturalnej wraz z niezbędnymi załącznikami. Decyzją z dnia [...] Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. odmówił przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu podano, iż odmawia się przyznania renty strukturalnej ze względu na naruszenie przepisów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz.1191). Zdaniem skarżącego okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia, gdyż skarżący prowadzi nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat, a dokładniej od 1979 roku, czyli w okresie 25 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalnorentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez łączny okres co najmniej 5 lat, a dokładniej w latach: 1) od 6 sierpnia 1979 roku do 31 grudnia 1982 roku, 2) od 1 stycznia 1983 roku do 31 grudnia 1988 roku, 3) oraz od 1 kwietnia 2002 roku., co po zsumowaniu stanowi łącznie 10 lat. Dalej skarżący podniósł, iż z Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie renty strukturalnej (www.arimr.gov.pl/docs/aktual/lnstrukcja_RENTY.pdf) wynika: "prowadzi nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej "ostatnich 10 lat" poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalnorentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez łączny okres co najmniej 5 lat". Zdaniem skarżącego, powyższy zapis różni się od treści zawartej w rozporządzeniu (par.4 pkt 2 ), dlatego ma on obawy, czy jego wniosek rozpatrywany był w oparciu o powyższą instrukcję, czy też o zapisy zawarte w rozporządzeniu. Dalej skarżący wskazał, iż w rozporządzeniu nie ma mowy o "ostatnich 10 latach", jak to ma miejsce w przypadku instrukcji, a tym samym określenie "co najmniej 10 lat" oznacza dla skarżącego minimum 10 lat lub nie mniej niż 10 lat. Jeżeli chodzi o okres podlegania ubezpieczeniu, to rozpatrywany przedział czasu według skarżącego nie dotyczy ostatnich 10 lat – ale okresu co najmniej 10 lat, a wiec również i 25 lat. Skarżący podniósł, iż organy administracji publicznej nie dokonały uzasadnienia faktycznego decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem skarżącego stwierdzenie, że odmawia się przyznania renty strukturalnej ze względu na naruszenie przepisów określonych w rozporządzeniu (par. 4, pkt 2 ), nie jest jasne i zrozumiałe, ponieważ nie wiadomo, czy zastrzeżenia organu dotyczą: nieprzerwanego prowadzenia działalności rolniczej, podleganiu ubezpieczeniu emerytalnorentowemu, czy też okresów, w których powyższe warunki miały zostać spełnione. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art.134 par.1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art.151 p.p.s.a.). Rozważania na temat oceny legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie rozpocząć wypada od stwierdzenia, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz.1191) wydane zostało na podstawie przepisu art.3 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz.2273 ze zm.). Przepis ustawy stanowi, iż po przyjęciu przez Komisję Europejską planu rozwoju obszarów wiejskich, określonego w przepisach Unii Europejskiej, Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Konieczne jest również podkreślenie tego, iż omawiane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w przepisie par.1 wskazuje, iż określa ono szczegółowe warunki i tryb udzielania, wypłacania, zawieszania, zmniejszania i zwracania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych (wcześniejszych emerytur), o których mowa w art.10 – 12 rozporządzenia 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999 roku ze zm.) objętych Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także przestrzenny zasięg wdrażania tego działania. Z powyższego ustalenia wypływa istotna konkluzja, a mianowicie problematyka prawna niniejszej sprawy uregulowana jest w prawie wspólnotowym, a źródłem tego prawa jest rozporządzenie Wspólnoty Europejskiej, a więc prawo wtórne. Rozporządzenie Wspólnoty Europejskiej od chwili przystąpienia Polski do Wspólnoty Europejskiej ma bezpośrednie zastosowanie w prawie krajowym bez potrzeby jego implementacji. Dalszą konsekwencją płynącą z zasady bezpośredniego skutku rozporządzenia Wspólnoty Europejskiej jest zakaz wydawania przez prawodawcę krajowego aktów wykonawczych do rozporządzenia wspólnotowego. Powyższa zasada ulega jednak przełamaniu w sytuacji, gdy w sprawie, w której miałyby zastosowanie owe przepisy rozporządzenia Wspólnoty Europejskiej, nie występuje transgraniczny element wspólnotowy. Oznacza to, iż wobec własnych obywateli, którzy nie nabyli określonych uprawnień poza granicami własnego państwa krajowy prawodawca władny jest uregulować materię prawną określoną w rozporządzeniu Wspólnoty Europejskiej w sposób odmienny, w tym mniej dla nich korzystny, a mimo to regulacje zawarte w rozporządzeniu Wspólnoty Europejskiej nie wyprą prawa krajowego, które jako wyłączne znajdzie zastosowanie w takiej sprawie. Powyższa sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wnioskodawca nie powołał się na nabycie określonych uprawnień warunkujących prawo do renty strukturalnej na terenie innych niż Polska krajów Wspólnoty Europejskiej. Tym samym, skoro brak jest w niniejszej sprawie transgranicznego elementu wspólnotowego, to zasadnie organy administracji ferujące rozstrzygnięcia oparły się wyłącznie na krajowym porządku prawnym. Przepis par.4 przywołanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz.1191) stanowi, iż rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki: 1) ma ukończone 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników; 2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalnorentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez okres co najmniej 5 lat; 3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalnorentowemu; 4) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha; 5) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej; 6) wpisany został do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 7) nie posiada zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wątpliwości w niniejszej sprawie budzi spełnienie przez skarżącego przesłanki określonej w przepisie par.4 pkt 2 powyższego rozporządzenia, a w szczególności rozumienie zapisu "poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną". W ocenie sądu, słusznie organy administracji podniosły w tym zakresie, iż chodzi tutaj o okres bezpośrednio poprzedzający złożenie wniosku o rentę strukturalną, nie zaś o każdy okres przed złożeniem takiego wniosku. Gdyby bowiem chodziło prawodawcy o każdy nieprzerwany okres co najmniej 10 lat prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, to zbędne byłoby użycie w powyższym przepisie zwrotu "poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną". Skoro jednak owa przesłanka znalazła się w przepisie, to należy zbadać zasadność wniosku z punktu widzenia nieprzerwanego prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat, licząc ów okres wstecz od dnia złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Podobnie od tej daty należy liczyć okres co najmniej 5 lat podlegania ubezpieczeniu emerytalnorentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ta bowiem przesłanka, stanowiąc w przepisie "i w tym okresie", odnosi się w sposób niebudzący wątpliwości do okresu bezpośrednio poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Do identycznej konkluzji należy dojść analizując inne przepisy omawianego rozporządzenia. Przepis par.18 ust.5 regulując kwestię wniosku o wszczęcie postępowania o przyznanie renty strukturalnej stanowi, iż do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do uzyskania renty strukturalnej, w tym potwierdzające okres prowadzenia działalności rolniczej w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku (pkt 2). Dalej przepis par.19 ust.3 pkt 1 omawianego rozporządzenia, wskazując jakie dokumenty właściwe są do potwierdzenia okoliczności związanych z nieprzerwanym prowadzeniem działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym wymienia między innymi zaświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu emerytalnorentowemu w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku o rentę strukturalną. W ocenie sądu organy administracji zasadnie wskazały na powyższe przepisy dla wykazania, iż prawodawca w przepisie par.4 ust.2 pkt 2 omawianego rozporządzenia okres badania prawa do renty strukturalnej ograniczył do 10 lat poprzedzających złożenie stosownego wniosku. W tym zaś okresie skarżący nie podlegał ubezpieczeniu emerytalnorentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez wymagany w rozporządzeniu okres 5 lat, bowiem do ubezpieczenia tego przystąpił w dniu 1 kwietnia 2002 roku, po przerwie trwającej od dnia 31 grudnia 1990 roku (a nie do dnia 31 grudnia 1988 roku, jak to błędnie wskazano w zaskarżonej decyzji i w skardze). Mając na uwadze powyższe argumenty wskazać należy, iż nie są trafne zarzuty podniesione w skardze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest powołania się przez organ na internetową wersję Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie renty strukturalnej, a zatem dowolny jest zarzut skargi zmierzający do wykazania, iż rozpoznanie wniosku o przyznanie renty strukturalnej nastąpiło w oparciu o ów akt, z pominięciem przepisów rozporządzenia. Co więcej, organ w swych rozważaniach przywołał przepisy rozporządzenia wskazując ich treść i numerację. Nie może znaleźć uznania również zarzut wadliwego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie budzi wątpliwości, iż okolicznością faktyczną uzasadniającą odmowę przyznania renty strukturalnej jest zbyt krótki okres podlegania ubezpieczeniu emerytalnorentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wynika to jasno z końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Co prawda w ustalenia organu dotyczące okresu podlegania skarżącego ubezpieczeniu emerytalnorentowemu rolników wkradł się błąd, o czym już wspomniano powyżej. Skoro jednak ów błąd nie dotyczył okresu objętego wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej, nie może być uznany za istotny dla wydanego rozstrzygnięcia. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art.151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.