II SA/Łd 269/17

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi L. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej L. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania L. O. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na nieruchomości położonej na działce nr 785/1 w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika ze zgromadzonych akt, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta [...] zatwierdził projekt i udzielił L.O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego. Na skutek kontroli instancyjnej opisana decyzja została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2016 r., który jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Mając na uwadze wytyczne organu odwoławczego i po analizie materiału dowodowego, Starosta [...] wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji poprzez nadesłanie w terminie 10 dni od daty otrzymania postanowienia z dnia [...] października 2016 r., czterech egzemplarzy projektu budowalnego opracowanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 – dalej jako: rozporządzenie) ze szczególnym uwzględnieniem wymogów § 12 ust. 3 pkt 3, ust. 5 pkt 1 i § 28-29 rozporządzenia, nadto opracowanego zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie z 2012 r.) ze szczególnym uwzględnieniem wymogów z § 8 ust. 3. Organ I instancji przyznał, iż w wyznaczonym terminie pełnomocnik inwestora złożył wymagane dokumenty, jednakże po ich analizie organ stwierdził, iż inwestor nie wywiązał się z nałożonych przedmiotowym postanowieniem obowiązków. Rozbudowę budynku usytuowano bowiem, podobnie jak w pierwotnym projekcie w odległości mniejszej niż 3m od granic sąsiednich działek budowlanych, niezgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. W projekcie nie przedstawiono również rozwiązań w przedmiocie sposobu odprowadzania wód opadowych stosownie do § 28 ust. 2 rozporządzenia. Organ stwierdził, iż projekt nadal nie spełnia wymogów z § 8 ust. 3 rozporządzenia z 2012 r. gdyż nie usunięto braków wskazach w postanowieniu. Reasumując, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej jako: ustawa), art. 104 k.p.a., decyzją z dnia [...]. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego. W terminie prawem przewidzianym L.O. złożyła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów: art. 35 ust. 1 ustawy przez nieuznanie, że projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy mimo spełnienia tych warunków, art. 35 ust. 4 ustawy przez odmowę wydania pozwolenia mimo spełnienia wszystkich wymagań z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie pozwolenia na budowę. Strona zarzuciła błędne ustalenie organu, iż w projekcie nie ma rozwiązań co do sposobu odprowadzania wód opadowych - w projekcie określono odprowadzanie wód opadowych na własny utwardzony teren. Z kolei co do § 12 rozporządzenia, w ocenie strony organ I instancji powielił błąd organu II instancji, który zakwestionował prawidłowość zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia. Organ II instancji stwierdził, iż § 12 ust. 2 rozporządzenia odnosi się wyłącznie do sytuowania nowo wybudowanego budynku w pobliżu granicy lub w granicy z działką sąsiednią. Inwestycja ma polegać na rozbudowie, nadto decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tejże dopuszcza lokalizacje budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy stan faktyczny i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w wyniku projektowanej rozbudowy zostanie rozbudowany taras na parterze oraz I piętrze. Zastosowanie do takich inwestycji znajduje § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Z załączonego przez inwestora projektu wynika, iż projektowany taras będzie usytuowany w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką sąsiadów, a częściowo w tej granicy. Wojewoda znaczył, iż projekt nie został uzupełniony o rozwiązania odnośnie odprowadzania wód opadowych, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy wskazywała w ust. 6 pkt 4 – odprowadzanie wód opadowych na powierzchnie biologicznie czynne w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny w sposób nie zakłócający stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Zgodnie z projektem inwestor planuje oprowadzać wody opadowe na powierzchnię biologicznie czynną na swej działce. Wskazany sposób odprowadzania tych wód budzi wątpliwości w związku z faktem, że działka inwestora w wyniku realizacji inwestycji będzie rozbudowana w 88,5% a jedynie część powierzchni niezabudowanej będzie stanowiła powierzchnię biologicznie czynną. Organ I instancji zobowiązał inwestora do wskazania rozwiązań technicznych pozwalających na odprowadzanie wód opadowych w sposób nie zakłócający stosunków wodnych na działkach sąsiednich tzn. minimalizując ryzyko zalania wodami opadowymi działek sąsiednich, inwestor tego zobowiązania nie wypełnił. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, iż należy je ocenić jako bezzasadne, nałożone przez organ I instancji obowiązki wynikają z przepisów, nadto wskazane braki były wcześniej wymienione w decyzji organu odwoławczego, której strona nie kwestionowała. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.O. zarzuciła bezzasadną analizę zgodności projektu z postanowieniami § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, która doprowadziła do wniosku o jego niezgodności z tymi przepisami, podczas gdy decyzja organu I instancji nie wskazuje, by niezgodność projektu z tymi przepisami była jedną z przyczyn odmowy wydania decyzji, nadto błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że część rysunkowa projektu zagospodarowania nie zawiera elementów pozwalających na określenie orientacji położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, wejść do budynków, wzajemnej odległości obiektów budowlanych, w sytuacji gdy projekt zawiera rzeczone elementy, który to błąd miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkował niewłaściwym stwierdzeniem, że projekt nie odpowiada wymogom z § 8 ust. 3 w związku z § 7 rozporządzenia z 2012 r. Strona zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż w wyniku projektowanej rozbudowy zostanie wybudowany taras na I piętrze i parterze, podczas gdy projekt zakłada wyłącznie budowę tarasu na piętrze, który to błąd miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkował niewłaściwym stwierdzeniem, że projekt narusza § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Naruszenie § 28 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zachodzi konieczność wskazania dodatkowych rozwiązań technicznych pozywających na odprowadzanie wód opadowych. Naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów odwołania. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Tytułem wstępu należy również wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). I co istotne, organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy uchybiły tak określonym zasadom postępowania, co miało wpływ na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych przez organ administracji jako podstawa rozstrzygnięcia, a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej L.O. Jak należy wywieść z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy oceniły, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. W następstwie tej oceny organ I instancji, a za nim organ odwoławczy stwierdziły, iż projekt nie spełnia wymogów określonych w przedmiotowym postanowieniu, co za tym zasadna jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy. Zdaniem sądu nie sposób się zgodzić się z argumentacją kwestionowanej decyzji, w szczególności po dokonaniu analizy materiału dowodowego, a przede wszystkim uzupełnionego na wezwanie organu I instancji, projektu budowlanego. Niewątpliwie obowiązkiem strony jest doprowadzenie projektu budowlanego do stanu zgodności z przepisami, bowiem w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu ( art. 35 ust. 3 ustawy). Z treści wskazanego przepisu wynika, że organ powinien wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych naruszeń w sposób na tyle precyzyjny, aby strona mogła i miała możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Jak wynika to z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Starosta [...] zobowiązał skarżącą do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowalnego opracowanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - ze szczególnym uwzględnieniem wymogów § 12 ust. 3 pkt 3, ust. 5 pkt 1 i § 28-29, nadto opracowanego zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego - ze szczególnym uwzględnieniem wymogów z § 8 ust. 3. Niewątpliwie skarżąca złożyła poprawiony projekt budowlany uznając, że wypełniła nałożony nań obowiązek, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, a w szczególności zarzutów odwołania. W tej sytuacji organ winien dokładnie wyjaśnić podnoszone przez stronę argumenty, a w szczególności sprawdzić, czy obowiązki w trybie art. 35 ust. 3 zostały nałożone precyzyjnie i prawidłowo. W tym kontekście nie sposób podzielić argumentów wywiedzionych przez organy tym bardziej, iż uzasadnienie sporządzone przez Starostę [...] jest nader lakoniczne i stoi w sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie uczynił organ odwoławczy, który wbrew obowiązkom wynikającym jasno z art. 138 w związku z art. 15 k.p.a. odniósł się wprawdzie do poszczególnych braków, ale nie wydaje się aby skonfrontował je z materiałem projektowym. Jak słusznie podnosi skarżąca, organy nie przeanalizowały należycie uzupełnionego projektu w kontekście § 8 ust. 3 w związku z § 7 rozporządzenia z 2012 r. W aktach znajduje się projekt zagospodarowania działki nr 785/1, na którym widoczne są dane, których uzupełnienie przez stronę organ kwestionuje (k. 23A projektu). Nieuprawnione jest również stwierdzenie, że w wyniku projektowanej rozbudowy zostanie wybudowany taras na parterze budynku, a tym samym wątpliwości budzi stwierdzenie, że w tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 12 ust. 5 pkt. 1 rozporządzenia. Z zawartej w aktach sprawy dokumentacji jednoznacznie wynika bowiem, że taras przewidziany jest jedynie na piętrze, oddzielony stropodachem, ze wskazaniem odległości od granicy działki. Okoliczność ta nie została poddana jednak jakiejkolwiek analizie. W ocenie sądu nie wyjaśniono należycie również kwestii związanej z odprowadzaniem wód opadowych, a w szczególności nie sposób podzielić zapatrywania organów co do niewywiązania się przez skarżącą z uzupełnienia dokumentacji projektowej w kontekście lakonicznie nałożonego obowiązku spełnienia wymogów z § 28 i § 29 rozporządzenia. Zauważyć należy, że w zakresie określenia sposobu odprowadzania wód opadowych, w decyzji z dnia [...] września 2013 r. ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy P. ustalił w ust. 6 pkt 4 - "(...) odprowadzanie wód opadowych: przy spełnieniu wymagań zawartych w przepisach odrębnych na powierzchnie biologicznie czynne w granicach terenu do którego inwestor posiada tytuł prawny, w sposób niezakłócający stosunków wodnych na działkach sąsiednich". Z kolei jak wynika z dokumentacji projektowej wody opadowe odprowadzane będą na własny nieutwardzony teren, co jest zgodne zarówno z zapisami decyzji ustalającej warunki zabudowy jak i brzmieniem § 28 ust. 2 rozporządzenia - w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Nadto wobec braku dodatkowych wymogów ustawowych, jak również dodatkowych obwarowań w decyzji ustalającej warunki zabudowy, nieuprawnionym jest jedynie odwoływanie się przez organ odwoławczy do proporcji pomiędzy powierzchnią biologicznie czynną a powierzchnią zabudowy po rozbudowie. Wielkości te pozostają bez wpływu na ocenę, iż projekt budowlany w zakresie ustalenia sposobu odprowadzania wód opadowych jest zgodny z ustaleniami decyzji z dnia [...] września 2013 r. i przywołanymi wcześniej przepisami. Podobnie, jak wynika z dokumentacji projektowej nie jest projektowana zmiana naturalnego spływu wód poprzez zmianę poziomu terenu czy jego nachyleń, celem kierowania wód na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie budzi zatem wątpliwości, iż wynikający z § 29 rozporządzenia zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości nie został naruszony. O ile, zdaniem organu, okoliczności sprawy wskazują na konieczność spełnienia dodatkowych warunków, to winien on precyzyjnie wskazać ich zakres i podstawę prawną. Jak wskazano to już wyżej, dopiero bowiem niewykonanie obowiązków nałożonych prawidłowo i precyzyjnie może skutkować wydaniem decyzji negatywnej. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na wątpliwości jakie może budzić kwalifikowanie przez organ inwestycji jako zabudowy jednorodzinnej przez odwołanie się do § 12 ust. 3 rozporządzenia, w sytuacji gdy budynek, z uwagi na wielkość powierzchni usługowej nie spełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wynikającej z art. 3 pkt 2a ustawy. Okoliczność ta winna być również wyjaśniona i doprecyzowana. W świetle powyższego, zdaniem sądu, przedstawione rozważania potwierdzają wniosek, że organy nie wyjaśniły istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych. Ponownie prowadząc postępowanie organy winny prawidłowo przeprowadzić postępowanie, wszechstronnie wyjaśniając i ustalając istotne dla sprawy okoliczności, w tym wątpliwości i mankamenty podniesione w niniejszych motywach i stosownie do poczynionych ustaleń zakończyć postępowanie. Organy winny się skupić na wnikliwej analizie przedłożonej dokumentacji projektowej, przede wszystkim w kontekście warunków decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...]września 2013 r. jak i obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych. Uwzględniając stwierdzone wyżej naruszenia prawa oraz mając na względzie przytoczoną argumentację, sąd w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 stosownie do zapisu art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. k.ż.