II SA/Łd 27/14

Dnia 28 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A z siedzibą w Z. kwotę 1600 (tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), 79c ust. 3 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2010r., nr 185, poz. 1243 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], o wymierzeniu A z siedzibą w Z. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że strona jest posiadaczem odpadów w świetle ustawy o odpadach, bowiem wytwarzanie odpadów związane jest z działalnością gospodarczą strony. Pociąga to za sobą obowiązki ewidencyjne, o którym mowa w art. 36 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, posiadacz odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych (ust. 1). Zgodnie z art. 36 ust. 4 ewidencję prowadzi się z zastosowaniem następujących dokumentów ewidencji odpadów: 1) karty ewidencji odpadu, prowadzonej dla każdego rodzaju odpadu odrębnie; 2) karty przekazania odpadu. Następnie Kolegium wyjaśniło, że wytwarzane przez stronę odpady co do zasady nie kwalifikują się również do kategorii odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. Określone one zostały w wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 36 ust. 13 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001r. w sprawie rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, oraz kategorii małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów (Dz. U. Nr 152, póz. 1735). Z rozporządzenia tego wynika, że dotyczy ono dwóch spraw: określenia rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, co należy interpretować jako wprowadzenie przedmiotowego zwolnienia z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów oraz kategorii małych i średnich przedsiębiorców, które mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów, co należy interpretować jako podmiotowe uproszczenie obowiązku ewidencyjnego. Przedmiotowe zwolnienie z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów znalazło wyraz w treści § 1 tego aktu i załącznika do którego przepis ten odsyła. Z regulacji tych wynika, że wytwarzanie określonych rodzajów odpadach w określonej ilości rocznie nie rodzi obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. W świetle znajdującego się w aktach sprawy zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów wytworzonych w 2009r. strona wytworzyła tylko jeden rodzaj odpadu wymieniony we wspomnianym załączniku do rozporządzenia. Jest to odpad o kodzie 16 02 13 (zużyte urządzenia zawierające niebezpieczne elementy inne niż wymienione w 16 02 09 do 16 02 12). Jednak masa tego odpadu wytworzona przez stronę w 2009r. przekroczyła masę, której wytworzenie nie rodzi obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. Bowiem strona wytworzyła 0.0378 Mg tego rodzaju odpadu, a zwolnienie obejmuje masę do 0.005 Mg. Z kolei zgodnie z § 2 przedmiotowego rozporządzenia małe i średnie przedsiębiorstwa, które wytwarzają odpady niebezpieczne w ilości do 100 kg rocznie lub wytwarzają odpady inne niż niebezpieczne, niebędące odpadami komunalnymi, w ilości do 5 ton rocznie, mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów. Uproszczenie to, o czym przekonuje treść § 3 rozporządzenia polega na tym, że przedsiębiorcy ci stosują wyłącznie karty przekazania odpadu. Nie muszą oni prowadzić ewidencji z wykorzystaniem również karty ewidencji odpadu, prowadzonej dla każdego rodzaju odpadu odrębnie, co jest zasadą dotyczącą posiadaczy odpadów prowadzących ewidencję odpadów (art. 36 ust. 4 ustawy o odpadach). W ocenie Kolegium rozpatrującego niniejszą sprawę, zarówno z treści art. 36 ustawy o odpadach (a zwłaszcza ust. 13 tego artykułu) jak i treści analizowanego rozporządzenia wynika, że uproszczona ewidencja odpadów do prowadzenia której uprawnieni są mali i średni przedsiębiorcy pod warunkiem określonym w § 2 rozporządzenia, mieści się w pojęciu ewidencji odpadów i jest jej rodzajem (kategorią). Uproszczenie, adresowane do małych i średnich przedsiębiorców wyraża się w związku z tym tylko w ograniczeniu rodzaju dokumentów, przy wykorzystaniu których zobowiązani są oni prowadzić ewidencję odpadów. Nie uzasadnia to jednak tezy, że nie są oni posiadaczami odpadów prowadzącymi ewidencję odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, a w szczególności w świetle art. 37. To z kolei skutkuje między innymi obowiązkiem sporządzania na formularzu zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów i przekazywania go właściwemu organowi administracji na zasadach określonych w tym przepisie. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika, że strona, mimo możliwości prowadzenia uproszczonej ewidencji odpadów, nie mieści się w katalogu podmiotów zwolnionych z obowiązku ewidencyjnego. Obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2009 powinien więc być wykonany do dnia 31 marca 2010r. Kolegium podniosło, że obowiązek, o którym wyżej mowa nie został wykonany w terminie, bowiem strona przekazała Marszałkowi Województwa [...] zestawienie danych o odpadach w dniu 27 kwietnia 2010r. Stwierdzenie natomiast nieterminowego wykonania obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009r. rodziło po stronie organu obowiązek wymierzenia posiadaczowi odpadów sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł stosownie do art. 79c ust. 3 ustawy. Sankcja taka jest obligatoryjna w przypadku ustalenia, że posiadacz odpadów, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył zakład budżetowy Gminy Miasto Z. "A" w Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającą interes prawny skarżącego, który nie ma obowiązku składania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów wynikającego z art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Łd 801/11. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż A w Z. są zakładem budżetowym prowadzącym działalność w zakresie organizacji miejskiej komunikacji autobusowej oraz tramwajowej. Zakład nie wytwarza odpadów w związku z prowadzoną działalnością, natomiast jego funkcjonowanie powoduje powstawanie odpadów. Odpadami tymi są: toner drukarski, świetlówki, zadrukowany papier, które są wytwarzane w pomieszczeniach biurowych, gdzie pracuje 6 pracowników. Biorąc pod uwagę ilość zatrudnianych pracowników oraz roczny obrót ze sprzedaży biletów, A w Z. spełnia warunki małego przedsiębiorcy zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 364/2004. Skarżący jest małym przedsiębiorą również w rozumieniu art. 105 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010r., nr 220, poz. 1447 ze zm.), ponieważ średnie zatrudnienie w 2009r. wynosiło 13 pracowników, a obrót za ten rok nie przekroczył 22 min zł. Następnie strona skarżąca wskazała, że ustawa o odpadach nie nakłada obowiązku składania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów na podmioty zobowiązane do prowadzenia uproszczonej ewidencji odpadów. Minister Środowiska wydając stosowne rozporządzenie został zobligowany do wprowadzenia ułatwień dla małych i średnich przedsiębiorców, wytwarzających niewielkie ilości odpadów. Jednocześnie Minister ograniczył dodatkowo katalog podmiotów mogących skorzystać z przepisów rozporządzenia do wytwórców odpadów. Na tej podstawie uznano, że A prowadzące działalność oraz uzyskujące z tego tytułu dochody były zobowiązane jako przedsiębiorca do prowadzenia uproszczonej ewidencji. Z zapisów ustawowych nie wynika jednak, że podmiot prowadzący uproszczoną ewidencję jest zobowiązany do składania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów. Ponadto w ocenie strony skarżącej ilości wytworzonych przez nią odpadów w 2009r. są znacznie niższe od określonych w rozporządzeniu z dnia 11 grudnia 2001r. przewidującym dla małych i średnich przedsiębiorstw limity (odpowiednio do 100 kg rocznie odpadów niebezpiecznych i 5 ton rocznie innych odpadów niż niebezpieczne z wyłączeniem komunalnych). W związku z powyższym strona skarżąca zarzuciła, iż kara nałożona na podstawie art. 79c ust. 3 oraz 79 d ust. 3 ustawy o odpadach narusza jej interes prawny, bowiem nie może ona ponosić niekorzystnych dla siebie skutków finansowych w wyniku nieprecyzyjnych przepisów prawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uznając, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia pytania prawnego przedstawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 9 marca 2011r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1509/10. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013r., sygn. akt P 26/11 (Dz. U. z 2013r. poz. 1426) orzekł, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010r. do 19 lipca 2011r. przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł również, że art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach jest zgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 oraz art. 184 Konstytucji i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. W dniu 3 stycznia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił podjąć zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie i dalej sprawę prowadzić pod sygn. akt II SA/Łd 27/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Rozpoznając skargę sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Na wstępie stwierdzić należy, że nie mogą odnieść skutku zarzuty strony skarżącej, iż nie podlega ona obowiązkowi składania zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Stosownie do art. 37 ust.1 ustawy o odpadach obowiązek składania zbiorczego zestawienia danych dotyczy posiadaczy odpadów, prowadzących ewidencję odpadów. Z art. 36 ust.4 wynika, że ewidencję prowadzi się w formie karty ewidencji odpadów albo karty przekazania odpadów. Trafnie zauważa Kolegium, że każda z tych form stanowi rodzaj ewidencji, co oznacza, że również przedsiębiorca, posiadacz odpadów prowadzący ewidencję w formie karty przekazania odpadu jest zobligowany do sporządzenia zbiorczego zestawienia odpadów, o którym stanowi art. 37 uiest.1 tej ustawy. Nietrafne są również zarzuty dotyczące braku takiego obowiązku po stronie skarżącego ze względu na rodzaj posiadanych odpadów. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001r. w sprawie rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów oraz kategorii małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów (Dz. U. 2001, nr 152, poz,.1735) wprowadza zwolnienie przedmiotowe, według którego obowiązek ewidencyjny nie powstaje, jeżeli nie została przekroczona granica ilości odpadów ze względu na jego rodzaj. To z kolei oznacza, że również pod względem przedmiotowym (ilość odpadów posiadanych przez skarżącą o kodzie 16 02 13* przekroczył 5 kg – skarżąca podała 37,8 kg) skarżąca nie była zwolniona z obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Jak już zostało powiedziane sam fakt bycia mały przedsiębiorcą nie zwalnia skarżącej z obowiązku ewidencji, co wynika wprost z art. 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy. Co prawda obowiązek ten jest odformalizowany w stosunku do innych podmiotów, ale nie można powiedzieć że wcale nie istnieje. Skarga jest natomiast uzasadniona z innych przyczyn. W niniejszej sprawie istotna jest treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do unormowania art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Podstawą nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 79c ustawy o odpadach było złożenie zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2009 w dniu 27 kwietnia 2010 roku, a więc po upływie terminu zakreślonego w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisu art. 79c ustawy o odpadach, stanowiącego podstawę zakwestionowanych rozstrzygnięć. Zgodnie z treścią tego przepisu, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało podjęte po wniesieniu skargi do tutejszego sądu, niemniej jednak w judykaturze ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą przez skład orzekający w tej sprawie, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 398/10 - Wspólnota 2010/39/42-43, WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 191/10 - Lex nr 664573). W świetle ugruntowanego w orzecznictwie NSA i SN poglądu przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma co do zasady taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (ex tunc), chyba że w swoim orzeczeniu Trybunał wskazał inny termin utraty mocy prawnej zakwestionowanej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, wyrok SN z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt I CSK 379/08), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oznacza to, że orzeczenia TK usuwają zakwestionowaną normę prawną w zasadzie od chwili jej wejścia do systemu prawnego. Pogląd ten prowadzi do powstania fikcji prawnej, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, co umożliwia wzruszanie czynności dokonanych na jej podstawie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2013r., sygn. akt III AUa 179/13, Lex nr 1316214). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 363/09 – Lex nr 526400). Powyższe przesłanki stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a., bowiem zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 K.p.a. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., zaś w punkcie trzecim wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Podkreślenia również wymaga fakt, że wadliwość art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach dostrzegł ustawodawca, który ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 roku o zmianie ustawy o odpadach (Dz.U. nr 138, poz. 809), która weszła w życie z dniem 20 lipca 2011r., nadał tej normie prawnej nową treść przewidującą karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie przez posiadacza odpadów zbiorczego zestawienia danych, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach. Ustawa nowelizująca dodała przy tym nowe jednostki redakcyjne przewidujące karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 79d ust. 3a (ust. 4), a nadto możliwość wymierzenia kary pieniężnej wielokrotnie, z tym, że łączna wysokość kar pieniężnych za dany rok kalendarzowy nie może przekroczyć 10.000 zł (ust. 5). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie miał na uwadze to, że w dniu 14 grudnia 2012r. uchwalona została nowa ustawa o odpadach (Dz.U. z 2013r., poz. 21), która z chwilą jej wejścia w życie uchyliła ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach. Jednakże przepis art. 246 tej ustawy stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Oznacza to, iż organ winien rozważyć zastosowanie przepisów o karach pieniężnych w brzmieniu po nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 28 kwietnia 2011r. ds