II SA/Łd 27/15

Dnia 28 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów wniesionych na prowadzone postępowanie egzekucyjne - oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia M. D., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] oddalił zarzuty M. D. z dnia 13 października 2014 r., uzupełnione pismem z dnia 21 października 2014 r., na prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. D. wskazał na art. 3 i 4 oraz niezgodność stanu faktycznego z treścią obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] nr [...]. Podkreślił także, że dnia 17 października 2011 r. otrzymał pozwolenie na budowę podjazdu dla osób niepełnosprawnych ze Starostwa Powiatowego w T., zaś w dniu 29 listopada 2011 r. otrzymał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i do dziś nie wykonał podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Wykonał natomiast podest do wjazdu dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 4,10m długości i szerokości 1,95m. W decyzji PINB jest z kolei mowa o obowiązku rozbiórki płyty do podjazdu dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 1,85m x 2,20m. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 18, art. 33, art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2012 r., poz. 1015 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.e.a.", utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie [...]WINB wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał M. D. rozbiórkę części rozbudowanego obiektu budowlanego: wybudowanej płyty balkonowej na południowej /frontowej/ ścianie budynku mieszkalnego o wymiarach 1,75 x 3,89m i 1,00 x 6,20m wraz ze ścianką działową o wysokości 2,25m i gr. 12 cm i szerokości 1,00m zlokalizowaną na tej płycie; połączonego z tą płytą balkonową biegu schodowego o szerokości 0,8m i długości 1,14m, patrząc w rzucie poziomym; ścianki osłonowej wysokości 2,5m wykonanej z pustaka siporex gr. 12cm, budowanej przy podjeździe dla osób niepełnosprawnych, od strony sąsiedniej działki; płyty do podjazdu dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 1,85m x 2,20m w granicy z działką sąsiednią; omurowanie ściany południowej /frontowej/ pustakami siporex gr. 12 cm do wysokości górnego tarasu - w związku z samowolnie dokonaną rozbudową budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. 240 (obręb [...]), położonej w T.przy ul. A 24. Dalej [...]WINB wskazał, że w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 22 stycznia 2014r. stwierdzono, iż obowiązek wynikający z decyzji PINB z dnia [...] nie został wykonany. Wobec powyższego organ I instancji w dniu 22 stycznia 2014 r. wystosował do M. D. upomnienie, którym wezwał do niezwłocznego wykonania ciążącego nań obowiązku, z jednoczesnym pouczeniem, iż w sytuacji dalszego uchylania się od wykonania omawianego obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Następnie w dniu [...] października 2014 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Pismem z dnia 13 października 2014 r. zatytułowanym: "Odwołanie od Tytułu Wykonawczego Nr [...] z dnia [...]" M. D. wystąpił do organu I instancji z prośbą o umorzenie w całości powyższego tytułu wykonawczego, wskazując że wymiary, które są podane w tytule wykonawczym nie odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy oraz, że w dniu 6 października 2011 r. uzyskał zgodę Starostwa Powiatowego w T. na wykonanie pochylni wjazdu dla osób niepełnosprawnych. W związku ze złożeniem w/w podania PINB w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał M. D. do jednoznacznego sprecyzowania zarzutów do tytułu wykonawczego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi pismem z dnia 21 października 2014 r. M. D. ponownie zwrócił się z prośbą o umorzenie w całości tytułu wykonawczego, informując, że treść obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] nr [...] jest niezgodna ze stanem faktycznym. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy PINB wydał postanowienie o oddaleniu zarzutów. Dalej [...]WINB przywołał regulację art. 33 u.p.e.a. podnosząc, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, ale okoliczności wymienione enumeratywnie w tym przepisie. Zobowiązany jest tym samym ograniczony w możliwości podnoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. A zatem podnoszona przez zobowiązanego okoliczność, że wymiary, które są podane w tytule wykonawczym nr [...], nie odpowiadają rzeczywistości, nie może stanowić skutecznego zarzutu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, a to z tej przyczyny, iż nie została ona oparta na podstawach wynikających z art. 33 u.p.e.a. Jednocześnie [...]WINB zaznaczył, że organy działające już na etapie wykonywania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Zgodnie bowiem z zasadami przyjętymi w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kwestie dotyczące zasadności egzekwowanego obowiązku nie mogą stanowić przedmiotu toczącego się postępowania egzekucyjnego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], z której wynika egzekwowany obowiązek - ujęty w tytule wykonawczym nr [...] - pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym organ egzekucyjny jest związany wspomnianą decyzją i zobligowany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do jej wykonania. W tej sytuacji należało utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. D. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zwolnienie w całości z kosztów sądowych. W motywach skargi podkreślił, że jest osobą schorowaną, niepełnosprawną, która posiada trudności w poruszaniu się. Jego zdaniem organ powinien uwzględnić brak wiedzy prawniczej skarżącego i samodzielnie sformułować zarzut, wskazując, że zastosowany środek egzekucyjny jest dla niego zbyt uciążliwy. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia, informując, że wnioskiem z dnia 24 listopada 2014 r. M. D. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] nr [...]. W dniu 9 lutego 2015 r. organ II instancji przesłał do tutejszego sądu własną decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Następnie pismem z dnia 12 marca 2015 r. [...]WINB poinformował, że przekazał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie z dnia 28 lutego 2015 r. M. D. i M. D. od decyzji [...]WINB z dnia [...]. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r. tutejszy sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu zakończenia przez GINB postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] nr [...] o nakazie rozbiórki. W dniu 11 maja 2014 r. [...]WINB poinformował o wydaniu w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez GINB decyzji utrzymującej w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. GINB wyjaśnił, że jego decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie została zaskarżona w ustawowym terminie przez żadną ze stron postępowania do WSA w Warszawie. Wobec powyższego w dniu 8 lipca 2015 r. sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. skarżący poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przez organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o oddaleniu zarzutów M. D. na powadzone postępowanie egzekucyjne stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 33 i art. 34 u.p.e.a. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy (art. 33 § 1 u.p.e.a.). W myśl art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.). Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów podlega rozpatrzeniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odwoławczemu (art. 34 § 5 u.p.e.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy sąd w pełni podziela, ugruntowało się stanowisko, iż procedura egzekucyjna - co do zasady - nie służy ustaleniu bądź określeniu obowiązków zobowiązanego, a przymusowemu wykonaniu tych obowiązków w drodze egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest szczególnym typem postępowania administracyjnego, mającego własne instytucje procesowe i środki zaskarżenia. Podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji są zarzuty, których katalog zawarty został w art. 33 § 1 u.p.e.a. Mogą one być zgłoszone tylko w terminie siedmiu dni od doręczenia zobowiązanemu przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela. Zarzuty zgłaszane są organowi egzekucyjnemu i do tego organu należy "ostateczne" rozstrzygnięcie o zasadności bądź bezzasadności czy też niedopuszczalności zarzutów. Postępowanie polegające na rozpatrzeniu zarzutów i zajęciu stanowiska co do ich zasadności ma prowadzić do merytorycznego załatwienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Nie rozstrzyga zagadnień proceduralnych, ale jest merytorycznym rozstrzygnięciem zapadłym w ramach postępowania egzekucyjnego pomimo tego, że następuje w formie postanowienia, a nie decyzji i zależy od postępowania głównego, przy którym zgłasza się zarzuty - egzekucji administracyjnej. Stanowi istotną dla dalszego załatwienia sprawy wypowiedź wierzyciela, którą organ egzekucyjny jest związany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 152/13 – Lex nr 1323412). Przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym mogą być więc wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zatem postępowanie prowadzone w trybie art. 34 u.p.e.a. ogranicza się do rozpatrzenia podniesionego zarzutu i - co istotne - nie obejmuje rozpoznania całej sprawy. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie rozpoznaje sprawy od strony merytorycznej, wówczas bowiem stałby się trzecią instancją, co jest uzasadnione tym, że strona mogła podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał M. D. rozbiórkę części rozbudowanego obiektu budowlanego: wybudowanej płyty balkonowej na południowej /frontowej/ ścianie budynku mieszkalnego o wymiarach 1,75 x 3,89m i 1,00 x 6,20m wraz ze ścianką działową o wysokości 2,25m i gr. 12 cm i szerokości 1,00m zlokalizowaną na tej płycie; połączonego z tą płytą balkonową biegu schodowego o szerokości 0,8m i długości 1,14m, patrząc w rzucie poziomym; ścianki osłonowej wysokości 2,5m wykonanej z pustaka siporex gr. 12cm, budowanej przy podjeździe dla osób niepełnosprawnych, od strony sąsiedniej działki; płyty do podjazdu dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 1,85m x 2,20m w granicy z działką sąsiednią; omurowanie ściany południowej /frontowej/ pustakami siporex gr. 12 cm do wysokości górnego tarasu - w związku z samowolnie dokonaną rozbudową budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. 240 (obręb [...]), położonej w T. przy ul. A 24. Rzeczona decyzja posiada przymiot ostateczności i w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym, pomimo podejmowanych przez skarżącego i jego małżonkę prób wyeliminowania jej z obrotu prawnego, czego wyrazem jest chociażby postępowanie nieważnościowe zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nakazującej rozbiórkę. Ponadto nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja o nakazie rozbiórki nie została wykonana przez zobowiązanego, wobec czego organ egzekucyjny, będący w tej sprawie jednocześnie wierzycielem, w dniu 26 września 2014 r. skierował do M. D. zgodnie z treścią art. 15 u.p.e.a. upomnienie, a następnie w związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki, wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu [...] października 2014 r. tytułu wykonawczy nr [...] odpowiadający wymogom art. 27 § 1 u.p.e.a. Podnoszona przez skarżącego kwestia wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki, czy też inaczej mówiąc fakt, że wymiary, które są podane we wspomnianym tytule wykonawczym - w ocenie skarżącego - nie są zgodne z rzeczywistością, nie mogły być przedmiotem skutecznie postawionego zarzutu w toku postępowania egzekucyjnego. Rolą organów egzekucyjnych, które o czym była już mowa na wstępie rozważań, jest wyłącznie doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej. Organy egzekucyjne - wbrew oczekiwaniom skarżącego - nie badają od początku co do meritum sprawy rozbiórkowej, lecz ich zadanie jest ograniczone tylko do sprawdzenia, czy zobowiązany wykonał obowiązek rozbiórki, a jeśli nie, to "przymuszenie" go w drodze przewidzianych prawem środków do wykonania obowiązku rozbiórki. W tej sytuacji organy egzekucyjne obu instancji prawidłowo oddaliły zarzuty M. D., wyjaśniając rzeczowo motywy podjętych postanowień i wskazując, że podnoszona przezeń sprzeczność pomiędzy faktycznymi wymiarami rozbudowanego obiektu budowlanego a treścią tytułu wykonawczego nie mieści się w katalogu przesłanek z art. 33 § 1 u.p.e.a. Zarzuty tej treści skarżący mógł skutecznie podnosić w odwołaniu od decyzji PINB o nakazie rozbiórki bądź też w skardze do sądu administracyjnego na decyzję [...]WINB wydaną w następstwie rozpoznania jego odwołania. Tymczasem akta administracyjne sprawy niniejszej dowodzą, że skarżący pomimo prawidłowego pouczenia nie skorzystał z możliwości odwołania się od decyzji PINB z dnia [...] o nakazie rozbiórki. Skoro zaś zaskarżone postanowienie [...]WINB nie narusza norm obowiązującego prawa, a podniesione w skardze zarzuty pozostają bez wpływu na wynik sprawy, sąd zobligowany był oddalić skargę. Wobec powyższego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. LS