II SA/Łd 273/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] znak [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...]. Pismem z lutego 2007 r. E.S. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o udostępnienie do wglądu decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o lokalizacji inwestycji. W dniu 12 marca 2007 r. E.S., jako spadkobierczyni Z.N., byłej właścicielki działki o nr ewid. 220, położonej w P., wniosła o wznowienie postępowania i zmianę (uchylenie) decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, polegającej na budowie Kościoła Parafialnego, budynku katechetycznego oraz plebani na działce o nr ewid. 220, położonej w P. przy ul. A. 49 i B. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała, iż organ nie uznał współwłaścicielki posesji – Z.N., jako strony postępowania. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu doręczenia decyzji dla jej matki Z. N. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta P., pełniący funkcję Starosty, na podstawie art. 149 § 3, art. 104, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania i zmiany (uchylenia) decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie Kościoła Parafialnego, budynku katechetycznego oraz plebani na działce o nr ewid. 220 obręb 14, położonej w P. przy ul. A. 49 i B. Zdaniem organu, wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie na skutek odwołania E.S., które nie zostało podpisane przez stronę, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. Nr [...] zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 § 1, 61 § 4, 80 i 81, art. 149 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 149 § 3, art. 104, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1 i 2 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, iż E.S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. Okoliczność ta obligowała organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W odwołaniu z dnia 20 czerwca 2007 r. strona podniosła bowiem, iż w dniu 15 lutego 2007 r. powzięła wiadomość, że jej matka Z.N. została pozbawiona udziału w postępowaniu lokalizacyjnym Kościoła i powołała się na swój wniosek z dnia 3 grudnia 2004 r. W tym zaś wniosku, E.S. wnosiła o wznowienie postępowania administracyjnego i unieważnienie decyzji z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej podział gruntu. Powoływała się również na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] r. znak [...], co oznacza, że już wówczas powzięła wiadomość o wydaniu decyzji z dnia [...] r. Data ta, w przekonaniu organu, otwierała bieg terminu do wniesienia żądania o wznowienie postępowania. Ponadto, dodatkowymi dowodami świadczącymi o przekroczeniu terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. są: prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2006 r. oddalający skargę E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz odwołanie strony od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 16 stycznia 2007 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, w którym strona przywołała decyzję lokalizacyjną. W odwołaniu od powyższej decyzji, E.S. zanegowała uchybienie terminu do złożenia żądania o wznowienie postępowania. Zarzuciła, iż jej mama – Z.N. nie brała udziału w postępowaniu lokalizacyjnym i w rezultacie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie została jej doręczona. Ponadto zarzuciła, iż wiadomość o decyzji powzięła w dniu [...] r., kiedy to Wydział Architektury Urzędu Miasta udostępnił jej do wglądu akta. Wyjaśniła, iż wprawdzie w dniu 2 grudnia 2004 r. powzięła wiadomość o decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] r. i decyzji o podziale gruntu, jednakże wówczas nie znała treści tego aktu administracyjnego. Z tego też powodu, w dniu 3 grudnia 2004 r. zwróciła się do organu gminy z wnioskiem o wznowienie postępowania i unieważnienie decyzji w sprawie podziału nieruchomości z dnia [...] r. wydanej na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, Kolegium powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 148 § 2 k.p.a. i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdziło, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji z dnia [...] r. zaczął biec dla skarżącej przynajmniej od dnia 3 grudnia 2004 r. W tym stanie rzeczy, niespornym jest, iż wniosek o wznowienie postępowania z dnia 12 marca 2007 r. jest spóźniony i nie może skutkować wznowieniem postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, E.S. powtórzyła zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż podniesione jako jej zarzuty. W niniejszej sprawie organ administracji dopuścił się bowiem naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), a więc innymi słowy, czy akt ten jest zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Decyzje organów obu instancji zostały wydane na skutek rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...] r. niepodpisanego przez E.S. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. odmawiającej wznowienia postępowania. W tym bowiem dniu organ odwoławczy uchylił kwestionowane przez E.S. rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podnieść należy, iż po myśli art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Gdy chodzi o decyzje administracyjne, to środkiem prawnym pozwalającym na wszczęcie postępowania odwoławczego jest odwołanie, a w przypadku postanowień – zażalenie. Zasada dwuinstancyjności wyraża się z jednej strony w uprawnieniu strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organ administracji, a z drugiej – obowiązku organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej. Wykorzystanie obu instancji w postępowaniu nie jest jednak obligatoryjne i zależy od swobodnej decyzji strony postępowania. Jednocześnie do zainicjowania postępowania odwoławczego uprawniona jest wyłącznie strona lub uczestnik postępowania. Nie jest innymi słowy dopuszczalne wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu, bez stosownej czynności strony. Przeprowadzenie postępowania w II instancji z urzędu dotknięte będzie wadą w postaci rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 roku, sygn. akt IV 1303/97, Lex nr 47923, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 roku, sygn. akt III SA 417/00, Lex nr 47217). Podnieść nadto należy, iż wszczęcie postępowania odwoławczego uzależnione jest od wniesienia środka odwoławczego w sposób skuteczny. Nie wystarczy zatem, by strona sporządziła jakiekolwiek pismo w zupełnie dowolny sposób. Odwołanie należy bowiem do kategorii procesowej pism sporządzanych w postępowaniu administracyjnym przez stronę (uczestnika postępowania), zwanych w tym postępowaniu podaniami. Stosuje się doń zatem nie tylko przepisy szczegółowe regulujące instytucję odwołania, ale także przepisy dotyczące wszystkich podań. W rozumieniu art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. W przypadku, gdy odwołanie nie spełnia wymagań dotyczących odwołań, czy też w ogóle pism, organ zobowiązany jest, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. wezwać autora pisma do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Czynności te dotyczą m. in. sytuacji, w której strona wniosła podanie nieopatrzone podpisem, który to obowiązek przewiduje przepis dotyczący wszelkich podań, tj. art. 63 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie zarysowała się właśnie tego rodzaju sytuacja. Skarżąca konstruując swe odwołanie nie opatrzyła go podpisem. Pomimo tego braku, organ nie skorzystał z dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał skarżącej do podpisania odwołania. Następnie rozpoznał odwołanie, pomimo iż nosiło ono nieusunięte braki. W ten sposób naruszono nie tylko normę zawartą w art. 64 § 2 k.p.a., ale również zasadę dwuinstancyjności postępowania, uregulowaną w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał rozpatrzenia odwołania pomimo, iż nie dysponował skutecznie wniesionym środkiem odwoławczym strony. Tym samym postępowanie odwoławcze wszczęto z urzędu, a więc w sposób niedopuszczalny w świetle art. 15 k.p.a. Podkreślić należy, iż zarówno naruszenie zasady dwuinstancyjności, jak też pominięcie obowiązku wezwania strony do usunięcia braków podania nastąpiło w niniejszej sprawie w sposób jawny, ewidentny. Wymienione uchybienia kwalifikować zatem trzeba jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli takie, których ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia jego wydania. Podobny pogląd prezentuje orzecznictwo oraz przedstawiciele doktryny (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 roku, sygn. akt I SA 355/83, ONSA 1983/1/40, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 roku, sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989/1/36, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2003, s. 719). Konkludując, stwierdzić należy, iż rozpoznanie jako odwołania E.S. pisma niepodpisanego przez wnoszącą je stronę oznacza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dopuściło się rażącego naruszenia prawa. Brak podania był oczywisty, a przepis art. 64 § 2 k.p.a. jest jasny w swej treści i nie budzi wątpliwości. Zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia pisma powodowało, iż postępowanie odwoławcze przeprowadzono z urzędu, wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie to dotknięte jest zatem wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Podnieść w tym miejscu trzeba, że wadą rażącego naruszenia prawa dotknięte są również akty administracyjne wydane w następstwie ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, a więc decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., będąca przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. Nr [...]. B.C.