II SA/Łd 274/08

Dnia 26 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. S. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] określił firmie A, z siedzibą w Ł. przy ulicy A, środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na poszerzeniu granic obszaru eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "A" w Ł. przy ul. B, obejmującego działki dz. ew. nr 4/2, 5/2, 6/1, 7/1, 8/3, 9/1, 9/4, 9/5, 10/3, 11/3, 12/2, 13/2, 15/2, 374, 16/1, 375/1, 375/2,17/1,18/1,19/1, w obrębie W-44 (pkt 1 decyzji) i określił warunki realizacji tego przedsięwzięcia (pkt 2 decyzji) oraz sposób rekultywacji wyrobiska (pkt 3 decyzji). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 56 ust. 1, 2, 3, 7, 8, 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 40a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. A.S., wnosząc o jej uchylenie, wskazał na naruszenie: 1. art. 77 §1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 2. art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia wnioskodawcy na środowisko, czym dodatkowo naruszono przepisy prawa materialnego, tj. art. 46a ust. 4 oraz art. 56 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, 3. art. 56 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez brak w uzasadnieniu decyzji informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa wydania firmie A, z siedzibą w Ł. przy ulicy A, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - jak wskazano wyżej, rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Przedstawione w odwołaniu zarzuty dotyczą natomiast głównie spraw związanych z postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie odstąpienia od konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia, polegającego na poszerzeniu granic obszaru eksploatacji złoża kruszywa naturalnego (piaski czwartorzędowe dla budownictwa i drogownictwa) "A" w Ł., przy ul. B (na dz. ew. nr nr 4/2, 5/2, 6/1, 7/1, 8/3, 9/1, 9/4, 9/5, 10/3, 11/3, 12/2, 13/2, 15/2, 374, 16/1, 375/1, 375/2, 17/1, 18/1,19/1, w obrębie W-44), dla którego inwestorem jest B.T., właściciel firmy A, z siedzibą w Ł. przy ul.A.. Na postanowienie to A.S. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które pozostawiło je bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie przez stronę braku formalnego, w terminie określonym w piśmie z dnia 8 października 2007 r. i postanowienie to stało się ostateczne. Konsekwencją powyższego jest zastosowanie w sprawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że skoro w przedmiotowym postępowaniu nie było wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to należy zgodzić się z poglądem organu I instancji wyrażonym w piśmie z dnia [...] Nr [...], iż udział społeczeństwa w niniejszy postępowaniu nie był wymagany. Oznacza to tym samym, że zarzut określony w punkcie 3 odwołania również jest niezasadny. Jednocześnie ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, że zarzuty dotyczące udzielenia inwestorowi koncesji na rozpoznanie złoża odnoszą się do postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] i w postępowaniu przed tym organem zarzuty te powinny być podniesione. Podobnie za niezasadny organ ten uznał zarzut dotyczący nieuregulowania kwestii własnościowych terenu objętego przedsięwzięciem. Kwestie te bowiem mogą stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania cywilnoprawnego, przed właściwym sądem powszechnym. Przywołując następnie treść art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, organ odwoławczy wskazał, że dla obszaru miasta, na którym jest projektowane przedsięwzięcie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W punkcie 2 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ I instancji określił zaś warunki realizacji przedsięwzięcia, wymagane w ust. 2 art. 56 powołanej wyżej ustawy. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, oparte na "Informacji ekologicznej" i za organem tym przyjął, że rozbudowa kopalni w kierunku południowym nie będzie miała wpływu na klimat akustyczny terenów zabudowy mieszkaniowej, położonych przy ul. B (w odległości ok. 120 m od granic kopalni). W sąsiedztwie kopalni nie występują żadne zbiorniki lub cieki wodne. Uciążliwości związane z robotami górniczymi, tj. emisją pyłów, gazów oraz hałasem, mają charakter lokalny i występują w ograniczonym zakresie i czasie (w obrębie wyrobiska). Dotrzymanie zaś warunków określonych w punkcie 2 decyzji powinno gwarantować, iż kopalnia nie będzie źródłem ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że pozwalają one na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Podkreślił przy tym, że decyzja nie rodzi praw do terenu i nie przesądza o jego realizacji. W skardze do Sądu A.S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 2. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 4 w zw. z art. 46 ust. pkt 3 ustawy z dnia 27 .kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez błędne przyjęcie za wiarygodne załączonej dokumentacji w postaci mapy ewidencyjnej przedsięwzięcia i dokumentów dotyczących tej inwestycji, 3. art. 56 ust. 1 b pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, 4. art. 56 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez brak w uzasadnieniu decyzji informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, 5. art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez uniemożliwienie udziału społeczności lokalnej w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności przez niezapewnienie sporządzenia rzetelnego i bezstronnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 września 2008 roku pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wyjaśnił, że poza Informacją ekologiczną opracowaną na zlecenie inwestora, nie zapoznawał się z charakterystyką przedsięwzięcia, o której stanowi decyzja pierwszej instancji. Ponadto oświadczył, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr 10/3 i drugi rok jest obciążany podatkiem związanym z prowadzoną na tej nieruchomości działalnością gospodarczą przez B.T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w większości z innych powodów, niż wskazane przez stronę skarżącą, które to Sąd - nie będąc związany wnioskami skargi oraz zarzutami w niej zawartymi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które w konsekwencji mogło prowadzić do naruszenia prawa materialnego, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), dalej jako "poś" oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zgodnie z art. 56 ust. 1 poś właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan został uchwalony. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa: 1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; 2) warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; 4) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii; 5) wymogi w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko; 6) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 – stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 56 ust. 2 poś); Stosownie zaś do art. 56 ust. 3 poś, charakterystyka całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, w myśl art. 56 ust. 7 poś, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie to, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w ust. 4 pkt 2 (ust. 8 powołanego artykułu). Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powołanych przepisów, przede wszystkim podnieść należy, że organy administracji publicznej, w tym także organy załatwiające sprawy z zakresu ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, w następstwie której płynie nakaz podejmowania przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Głównym celem każdego postępowania administracyjnego jest dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie decyzji administracyjnej Tymczasem w rozpoznawanej sprawie kwestia dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i ich prawidłowego prawnego zakwalifikowania, celem wydania na tej podstawie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, nasuwa szereg zastrzeżeń. W tym względzie w pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na niewskazanie przez organ przesłanek do ustalenia kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu w charakterze stron postępowania. Organ I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jakie kryteria przyjął, iż podmioty wskazane w wykazie zamieszczonym w decyzji są stronami w sprawie ( brak wypisu choćby z ewidencji gruntów ). W decyzji tej nie wskazano nawet adresów tychże osób. Z kolei organ II instancji podmioty te pominął, ograniczając tym samym krąg tychże podmiotów jedynie do wnioskodawcy i skarżącego. Wobec przedstawionego trybu weryfikacji podmiotów występujących w postępowaniu w charakterze strony, w ocenie Sądu powstaje wątpliwość, czy wszystkie podmioty będące stronami postępowania brały w nim udział, stosownie do art. 28 w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", bądź czy krąg tych osób - uznanych jako strony - nie został bezpodstawnie rozszerzony. Jednocześnie zastrzeżenie Sądu budzi brak dołączenia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia załącznika w postaci "Charakterystyki całego przedsięwzięcia", o którym stanowi pkt 4 decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. Dołączona do akt sprawy "Informacja ekologiczna" - w ocenie Sądu - załącznika tego nie stanowi, o czym przesądza już sam cel jej sporządzenia. Została ona bowiem sporządzona "dla określenia zakresu raportu o uwarunkowaniach środowiskowych lub odstąpienia od prowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko". Podkreślić przy tym należy także, iż Informacja ta została opracowana na zlecenie inwestora, a przy tym nie została ona opatrzona podpisami wszystkich jej autorów. Ponadto trudno w jej treści odnaleźć elementy mogące służyć celom charakterystyki przedsięwzięcia objętego zamiarem inwestora – A w Ł. Stąd też można jedynie przyjąć, że "Informacja ekologiczna" została sporządzona wyłącznie na potrzeby postępowania w sprawie konieczności sporządzania raportu o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia. Dodatkowo w tym kontekście wskazać należy na brak ustaleń w kwestii sporządzania tego raportu na etapie wcześniejszym, poprzedzającym planowane obecnie poszerzenie granic obszaru eksploatacji złoża kruszywa naturalnego i zarazem brak ustalenia, czy obecne postępowanie stanowi kontynuację wcześniejszego postępowania. Uwagę przy tym zwraca załączona do akt sprawy decyzja Wojewody [...] w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny z dnia [...], która dotyczy jedynie powierzchni określonej jako "10,473 ha". Odnosząc się w dalszej kolejności do podniesionego w skardze zarzutu braku uregulowania spraw własnościowych terenu objętego przedsięwzięciem przez inwestora, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, stoi bowiem na stanowisku, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydawana jest na wniosek inwestora, który dla jej uzyskania nie musi posiadać jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, na której planuje inwestycję. Decyzja ta nie uprawnia bowiem inwestora do dysponowania w jakikolwiek sposób nieruchomością, na której planuje swoje przedsięwzięcie, lecz stanowi jedynie ustawowo określoną formę oceny dopuszczalności realizacji inwestycji przez pryzmat zachowania prawnie określonych wymagań w zakresie ochrony środowiska. Podkreślić przy tym należy, że żaden przepis prawa nie uzależnia wydania takiej decyzji od wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele związane z inwestycją ( por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r., IV SA/Wa 2084/06, Lex nr 317205 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2007 r., IV SA/Wa 158/07, Lex nr 335147 ). W odniesieniu zaś do pozostałych zarzutów skargi, stanowiących w istocie powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że dotyczą one kwestii związanych z postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie odstąpienia od konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na poszerzeniu granic obszaru eksploatacji złoża kruszywa naturalnego (piaski czwartorzędowe dla budownictwa i drogownictwa) "A" w Ł. i wobec ostateczności tego postanowienia nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, czy następnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż całokształt podniesionych wyżej zastrzeżeń i wątpliwości, mimo braku zasadności wskazanych zarzutów strony skarżącej, powoduje, że sprawa ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycję B.T. nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 28, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które w konsekwencji mogło prowadzić do naruszenia art. 56 ust. 2-3 i 7 poś. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyjaśni wszystkie okoliczności sprawy w kontekście wskazanych powyżej przepisów poś i k.p.a., uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). (MSi)