II SA/Łd 274/10

Dnia 19 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy Z. na podstawie art. 59 ust.1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił D. P., przedstawicielowi firmy A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. wydania warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej, zbiornika bezodpływowego z lokalną kanalizacją sanitarną lub przydomowej oczyszczalni ścieków na każdej z działek o nr 21/5, 21/18, 21/22 w miejscowości C. gmina Z". W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż teren działek inwestycyjnych nie jest obecnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w nieobowiązującym już planie teren ten przeznaczony był pod las bez prawa zabudowy. Dalej wyjaśnił, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy przejmują decyzje administracyjne, w tym decyzja o warunkach zabudowy, która wydawana jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Organ podniósł, iż analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego prowadzi do stwierdzenia, że wnioskowana przez inwestora decyzja nie może zostać wydana z uwagi na niespełnienie pkt 4 ust. 1 art. 61, który stanowi, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wyjaśnił, iż działka nr 21/5 położna jest na gruntach klasyfikowanych jako LsV-709m², działka 21/18 położna jest na gruntach klasyfikowanych jako LsV-1256m², działka 21/22 położna jest na gruntach klasyfikowanych jako LsV-843m². Warunki dla uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z użytkowania rolniczego i leśnego określa ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o gruntach rolnych i leśnych, która przewiduje, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, przy czym wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta, do którego w sytuacji, gdy grunty należą do Skarbu Państwa należy dołączyć opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Organ podkreślił, iż jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji takiej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia działek objętych wnioskiem inwestor nie posiada, w tej sytuacji wobec nie spełnienia łącznie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest dopuszczalne. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył D. P., przedstawiciel Spółki A. Strona argumentowała, iż powinna otrzymać decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ w obszarze analizowanym, w bliskim sąsiedztwie działek inwestycyjnych, znajdują się działki o tej samej klasie gruntu i takim rodzaju użytku dlatego też w drodze analogi inwestor powinien był otrzymać decyzję dla niego korzystną. Odwołujący podkreślił, iż zamierzenie polegające na budowie domów jednorodzinnych na działkach 21/5, 21/18 i 21/22 nie godzi w zasadę zachowania ładu przestrzennego. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność stanowiska organu I instancji Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania. Zaznaczyło, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana wyłącznie w przypadku łącznego spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, iż jak wynika z ewidencji gruntów działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy sklasyfikowane są jako grunty leśne, użytek leśny i tworzą łącznie zwartą powierzchnię ponad 01,0ha. Grunty takie, stosownie do postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mogą zostać przeznaczone na cele nieleśne za zgodą marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Organ podkreślił, że z analizy akt administracyjnych sprawy i przedłożonej z wnioskiem dokumentacji wynika, iż inwestor takiej zgody nie posiada. Dodał, iż wobec niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają zarzuty odwołania dotyczące możliwości ustalenia parametrów nowoplanowanej zabudowy mając na uwadze istniejącą na działkach sąsiednich zabudowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka A, w której imieniu występował D. P., powtórzyła argumentację odwołania, podkreślając, iż każdą z działek należy traktować odrębnie, każda ma bowiem ustanowioną własną księgę wieczystą i dla każdej winny zostać indywidualnie ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący wskazał, iż w jego ocenie z uwagi na fakt, że każda z działek ma swój indywidualny numer ewidencyjny, każda stanowi odrębną nieruchomość o powierzchni mniejszej niż 0,1 ha, zatem nie stanowią zwartej powierzchni o co najmniej 0,1 ha, w konsekwencji nie powinny podlegać uregulowaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do uzasadnienia skargi Kolegium podkreśliło, iż o klasyfikowaniu gruntu jako lasu, w oparciu o kryterium przeznaczenia, rozstrzygają dane z ewidencji gruntów, prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż fakt urządzenia dla każdej z działek skarżącego osobnej księgi wieczystej i opatrzenie indywidualnym numerem oraz ustalenie, iż każda z osobna ma powierzchnię mniejszą niż 0,10ha nie pozbawia tych działek status gruntu leśnego w sytuacji graniczenia z innymi gruntami leśnymi, tworzącymi łącznie zwartą powierzchnię ponad 0,10ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania A Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Proste zestawienie dat wydania powyższych rozstrzygnięć czyni uprawnionym twierdzenie, iż decyzja organu odwoławczego została wydana przed decyzją organu I instancji. Taka chronologia przywołanych aktów prawnych jest oczywiście niemożliwa i niedopuszczalna. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wadliwie oznaczył datę jej wydania, która to, jak wynika z art. 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jest obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej. Każda prawidłowo skonstruowana decyzja winna zawierać datę jej wydania, a więc wskazanie dnia, miesiąca i roku jej wydania. Zamieszczenie w decyzji daty jest ważne i z tego względu, że data ta pozwala na ustalenie stanu prawnego i faktycznego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Jednocześnie prawidłowe oznaczenie daty decyzji pozwala na przeprowadzenie kontroli w zakresie zachowania terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 K.p.a. Konsekwencją popełnionego błędu jest wewnętrzna sprzeczność pomiędzy datą wydania decyzji, a samym jej uzasadnieniem, w którym organ przedstawił chronologiczny przebieg postępowania zakończonego tą właśnie decyzją. Wskazany błąd organu odwoławczego nie jest niestety jedynym błędem zaskarżonej decyzji. W komparycji swego rozstrzygnięcia, jak i w samym jego uzasadnieniu, Kolegium podało bowiem, iż rozpoznało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych oczywistym jest, iż organem I instancji był Prezydent Miasta Z. Doszło tym samym do sytuacji rodzącej wątpliwość, czy rzeczywiście utrzymana została w mocy decyzja właściwego organu I instancji. Jednocześnie, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące właściwości organu. Prawidłowe oznaczenie organu pozwala bowiem na ocenę, czy zachowane zostały przepisy regulujące właściwość miejscową, rzeczową oraz instancyjną organu. Analiza zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż Kolegium nie dostrzegło swoich uchybień. Brak bowiem w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości sprostowania decyzji w trybie art. 113 K.p.a. Przepis ten przewiduje umocowanie organu do sprostowania z urzędu błędu pisarskiego i rachunkowego oraz innej oczywistej omyłki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych kroków zmierzających do wyeliminowania, poprawienia wskazanych nieprawidłowości. W ocenie Sądu nie budzi natomiast wątpliwości, iż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która rodzi szereg zastrzeżeń, w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest niedopuszczalne. Strony postępowania nie mogą domniemywać, czy wyszczególnione błędy są rzeczywiście zwykłymi błędami, omyłkami organu odwoławczego, czy w rzeczywistości przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium była zupełnie inna decyzja pierwszoinstancyjna, a w konsekwencji jakie właściwie rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy. Nie jest dopuszczalne domniemanie, czy zachowane postały przepisy o właściwości organów administracji publicznej i czy organ orzekający w sprawie oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie rozstrzygania i dotyczącym sprawy wszczętej z wniosku strony skarżącej. Taka decyzja rodzi zbyt wiele wątpliwości i konieczne jest wydanie nowej, prawidłowej i jednoznacznej. Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż na aprobatę zasługuje stanowisko Prezydenta Miasta Z. wyartykułowane w decyzji z dnia [...]r. Zgodzić należy się z organem, iż z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działek inwestycyjnych jest określane w oparciu o dane z ewidencji gruntów. Z ustaleń organu, poczynionych dla potrzeb niniejszej sprawy wynika, iż wszystkie, wskazane we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, działki są sklasyfikowane jako grunty leśne. Jednocześnie łącznie grunty te stanowią obszar o powierzchni ponad 0,10 ha. Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) gruntami leśnymi są grunty określone jako lasy, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2000r., Nr 56, poz. 679 ze zm.). Jednakże kwestią najistotniejszą jest, iż każda z wyodrębnionych działek jest zaewidencjonowana jako grunt leśny, co oznacza, iż aby uzyskać dla nich warunki zabudowy konieczna jest uprzednia zmiana ich przeznaczenia na grunt nieleśny, jak wymaga art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na obecną klasyfikację spornych działek, bez wpływu pozostaje, czy inwestycja miałaby być realizowana na wszystkich trzech działkach łącznie, czy na każdej z osobna, skoro każda z indywidualnie wyodrębnionych i oznaczonych działek jest zakwalifikowana jako grunt leśny. Reasumując powyższe uwagi podnieść należy, iż w ramach ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji winien skupić się na zachowaniu niezbędnych elementów decyzji, a przede wszystkim na ich poprawności. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ar