II SA/Łd 275/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie: WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz K. C. od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. nakazał T. i D. R. przedłożenie w terminie do dnia 15 czerwca 2002 r. następujących dokumentów dotyczących samowolnie rozpoczętych, bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych przy istniejącym budynku produkcyjnym na terenie nieruchomości we wsi G. 22 gm. K. celem doprowadzenia robót do zgodności z przepisami prawa budowlanego: - inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wykonanych robót budowlanych, - ekspertyzy technicznej wykonanych robót opracowanej przez rzeczoznawcę z listy Wojewody[...], - decyzji wyłączającej przedmiotowy teren spod produkcji rolnej, -projektu budowlanego docelowego przedmiotowej inwestycji wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami. Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, po uprzednim wydaniu przez organ postanowienia z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 cytowanej powyżej ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji wskazano na trudności związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę wiążące się z koniecznością dokonania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wskazano, że zrealizowane przez inwestorów roboty nie kwalifikują się do wskazanej w art. 48 prawa budowlanego rozbiórki. Od decyzji z dnia [...] odwołał się K. C.- właściciel nieruchomości sąsiedniej. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, iż pomimo tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego już w maju 2001 r. został powiadomiony o fakcie wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, to dopiero w styczniu 2002 r. zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W dniu 19 kwietnia 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny przedmiotowej inwestycji. W protokole z wizji lokalnej wskazano, iż w trakcie oględzin ustalono, iż na działce stanowiącej własność T. i D. R. w miejscowości G. rozpoczęto roboty budowlane przy następujących obiektach: -magazyn wyrobów gotowych o powierzchni 24 x 53,5 m –murowany z dachem o konstrukcji stalowej, wykonane są ściany i konstrukcja dachu bez pokrycia oraz podłoża bez posadzki, - istniejący budynek byłej dziewiarni częściowo wyburzony, pozostała część budynku z rozpoczętymi robotami adaptacyjnymi polegającymi na odbudowie budynku, - na powierzchni 88 x 53 m z wyłączeniem budynku ujętego w poz. 2 rozpoczęto roboty fundamentowe związane z budową obiektów magazynu hali produkcyjnej i magazynu wyrobów gotowych, - od strony drogi powiatowej B.-A. wykonano zjazd i wjazd na teren posesji wraz z drogą wewnętrzną szer. 4 m i plac postojowy, - teren ogrodzony jest ogrodzeniem z płyt prefabrykowanych pełnych. Powyżej wymienione roboty prowadzone były bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] WINB w Ł. wskazał, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 prawa budowlanego tzn. nakaz rozbiórki, a nie tryb postępowania w oparciu o art. 50 i 51 prawa budowlanego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. i D. R. Decyzją z dnia [...] znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] Nr[...]. W uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż powodem stwierdzenia nieważności było zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie WINB w Ł. w chwili orzekania dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (ustalenia dokonane podczas wizji lokalnej w dniu 19 kwietnia 2002 r.) powinien zatem wydać stosowaną decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie błędnie zastosować art. 138 § 2kpa. Ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję (z dnia [..] Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. ) w całości i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne rozpatrując odrębnie poszczególne obiekty budowlane bądź ich części. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpili T. i D. R. Decyzją z dnia [..] Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] W uzasadnieniu wskazano, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] nakazującą inwestorom wykonanie nałożonych obowiązków należy uznać za w pełni odpowiadającą przepisom prawa. W przedmiotowej sprawie należało bowiem zastosować art. 50 prawa budowlanego, a zatem umorzenie prowadzonego na jego podstawie postępowania winno być oceniane jako wadliwe. Decyzją z dnia [...] Nr [..] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. C. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie rozpatrując niniejsza sprawę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. z dnia [...] Nr [...] w części określającej nałożone obowiązki i uchylił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł nowy termin - do dnia 30 marca 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że nałożone w decyzji obowiązki mieszczą się w dyspozycji przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Odnosząc się do nowego terminu wykonania obowiązku podkreślono, iż termin wykonania obowiązku stał się nieaktualny, należało zatem ustalić nowy termin. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K. C. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana została bez przeanalizowania sprawy i nie została uzasadniona w sposób prawidłowy. Skarżący wskazał dodatkowo, iż w jego mniemaniu wcześniejsza decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. Podkreślił, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem , że nielegalne wybudowanie budynków i wylanie fundamentów na działce stanowiącej własność Panów R. stanowi jedynie adaptację kurnika na cele związane z produkcją przemysłową. Na działce w momencie nabywania jej przez obecnych właścicieli stał tylko jeden budynek, był to pierwotnie kurnik, który został przebudowany przez poprzedniego właściciela na dziewiarnię. Pozostałe budynki zostały wybudowane przez Panów R. bez stosownego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Ł. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż wobec dwukrotnego stwierdzenia nieważności wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie uznano stanowisko GINB-u wyrażone w decyzji z dnia [...] jako wiążące przy ponownym rozpatrywaniu odwołania K. C., gdyż w przeciwnym wypadku należałoby spodziewać się kolejnego stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym uznano za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Dnia 12 maja 2005 roku w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/ Wa 902 /04 została uchylona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] i poprzedzająca ją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] Sąd również stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dacie orzekania w sprawie niniejszej wyrok z dnia 12 maja 2005 roku w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 902 /04, nie uprawomocnił się jeszcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań u.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 u.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa. W toku dokonanej analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie Sąd uznał, iż organ nadzoru budowlanego uchylił się od prawnej oceny wykonanych robót, co do ich zgodności z przepisami. Jest to następstwem błędnego nadania przez organ nadzoru budowlanego przepisowi art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego charakteru przepisu typowo dowodowego, a nie merytorycznego. Z treści wydanej w niniejszej sprawie decyzji należy wysnuć wniosek, że organ dopiero z dokumentacji, do której złożenia w oparciu o ww. przepis inwestor został zobowiązany będzie mógł ocenić czy sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Natomiast brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności technicznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający na wznowienie robót budowlanych bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Jednocześnie decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji , ale musi wskazywać na konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2000 r. w sprawie o sygn. II S.A./Lu 930/99. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, iż przepis art. 51 prawa budowlanego nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktycznych, jakie powinny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 prawa budowlanego po wykonaniu obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 , właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Gdyby więc przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W efekcie mogłoby to prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa budowlanego i sztuki budowlanej. Nie można również podzielić stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., które zaprezentował po przez przyjęcie wywodów z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] Nr [...] gdzie został wyrażony pogląd, że brak w aktach dokumentów w oparciu, o które istnieją na działce obiekty produkcyjne albo ich elementy zostały dopuszczone do użytkowania, dawały podstawę inwestorowi do kontynuowania procesu inwestycyjnego. Brak ustaleń w zakresie czy na pierwotne obiekty istniały wydane stosowne pozwolenia na ich budowę, kiedy doszło do ich postawienia i kiedy przerwano prace budowlane, nie pozwala w ogóle na oceną faktyczną ale i prawną prowadzonej inwestycji, a co za tym idzie zastosowanie właściwych przepisów prawa budowlanego. Nie wiadomo też jaki odstęp czasowy dzielił obiekty pierwotnie wykonane od daty kontynuacji budowy przez Panów R., co jest istotne przy założeniu, że istniało kiedyś pozwolenie na budowę. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego powinien ocenić we własnym zakresie przedłożoną przez inwestora dokumentację (traktując ją jako dowód w sprawie) i w oparciu o nią zająć wiążące stanowisko co do możliwości utrzymania wykonanych robót zgodnie z przepisami prawa. Brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem winien skutkować nakazem rozbiórki wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, natomiast ewentualna możliwość ,, naprawy" nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych (zmian, przeróbek) w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Gdyby natomiast organ nadzoru budowlanego po dokonaniu oceny przedłożonej dokumentacji uznał, iż wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinien umorzyć postępowanie, albowiem na gruncie art. 51 cytowanej powyżej ustawy nie może on nałożyć na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Tak więc zostały naruszone zasady postępowania wyrażone art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie powyższych okoliczności. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdzie organ II instancji po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania uzasadnia swą decyzję jednym zdaniem w następujący sposób: ,,kierując się pozytywną oceną podstawy prawnej i prawidłowości nałożonego w zaskarżonej decyzji obowiązku dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia[..] – orzekł jak w sentencji,,. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim zasadom postępowania wyrażonym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Należy również zauważyć, że w sprawie niniejszej GINB nie wydał nigdy decyzji z dnia[...] , decyzja była z [...] co bez podania dalszych numerów decyzji uniemożliwia jej identyfikację, zaś do czego odwołuje się organ można się tylko domyślać. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji nie tylko nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, ale nawet nie przytoczono jego treści. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 u.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póź. zm.) O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.