II SA/Łd 275/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A spółka z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. [...] na rzecz A spółki z o.o. w W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w S. z upoważnienia Prezydenta Miasta S., na podstawie art. 51 ust 2, art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odstąpił od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie wraz z infrastrukturą stacji paliw B w S. przy ulicy A/B. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wyjaśniono, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji stwierdzono, iż planowane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wymienione jest w § 3 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań, związanych z klasyfikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.). W związku z tym ponownie wzięto pod uwagę postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] o odstąpieniu od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie stacji Paliw B w S. przy ul. A/B. Wskazano ponadto, iż przy odstąpieniu od wykonania raportu oddziaływania inwestycji na środowisko przez B wzięto pod uwagę, iż stacja B jest obiektem istniejącym i posiada uregulowany status formalno - prawny w zakresie wprowadzania ścieków przemysłowych do kanalizacji oraz na wprowadzanie zanieczyszczeń gazowych do powietrza atmosferycznego. Podkreślono, że organ dysponuje dokumentami określającymi budowę hydrogeologiczną w rejonie stacji paliw, usytuowanie obiektu jest na obszarze, w pobliżu którego nie występują elementy podlegające ochronie przyrody, stacja nie należy do zakładów podlegających przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 roku w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku (Dz. U. Nr 58, poz. 535 ze zm.) ani do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Dodatkowo podkreślono, iż przebudowa stacji nie powinna spowodować wzrostu o ponad 20% emisji zanieczyszczeń i zużycia surowców (w tym wody, materiałów, paliw i energii). Wyjaśniono ponad to, iż w przebudowywanej stacji zostaną zamontowane zbiorniki dwupłaszczowe z zainstalowanym monitoringiem przestrzeni między płaszczowej oraz dystrybutory zostaną wyposażone w urządzenia do odsysania par paliwa. Przy dystrybutorach zainstalowana będzie szczelna płyta, z której wody opadowe będą odprowadzane do osadnika podziemnego oraz separatora koalescencyjnego, a następnie do kanalizacji deszczowej. Reasumując organ pierwszej instancji odstąpił od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko kierując się kryteriami zawartymi w art. 51 ust. 8 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a w szczególności ze względu na brak wystąpienia ryzyka poważnej awarii przemysłowej przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, a także rozwiązań chroniących środowisko. Zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik A z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zażalenia zarzucił organowi l instancji naruszenie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez niedokonanie analizy oraz oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na otoczenie oraz art. 7, 10, 77 § 1 i 4. i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie stanu faktycznego, a więc rzeczywistego oddziaływania inwestycji na środowisko w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia, zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S.. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wyjaśniono, iż zgodnie z przepisem 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie takiej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jednym z elementów tego postępowania jest określenie ewentualnego obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu nie jest obligatoryjne. Wskazano, iż planowana inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mających znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Podniesiono, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż organ I instancji uwzględnił przepis art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, choć nie przywołał go w decyzji. Wyjaśniono, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, dotyczący przebudowy istniejącej stacji paliw zawiera niezbędne elementy pozwalające na dokonanie oceny, czy sporządzenie raportu jest konieczne w świetle art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ponadto wskazano, iż planowana przebudowa stacji paliw ma na celu zmniejszenie emisji zanieczyszczeń i zużycia surowców oraz, iż obszar objęty przebudową stacji nie zmieni się w stosunku do istniejącego. Podkreślono, że postanowienie o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu jest jednym z etapów postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Nie przesądza o treści decyzji środowiskowej. Przed jej wydaniem konieczne jest dokonanie uzgodnień, które skonkretyzują obowiązki inwestora zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Odnosząc się do zarzutu zażalenia nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji uznano go za nietrafny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie postanowienia organu II instancji zarzucając naruszenie art. 7, 10, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie stanu faktycznego, a więc rzeczywistego oddziaływania inwestycji na środowisko w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia i oparcie się wyłącznie na opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...]. Na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w trakcie postępowania nie przeprowadzono żadnych dowodów w zakresie wskazanym przez przepisy wykonawcze (§ 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mających znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko), nie zweryfikowano również informacji podanych przez inwestora. Wskazano, iż tylko sporządzenie raportu umożliwia stronie skarżącej zapoznanie się z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na otoczenie zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do jej uchylenia. W szczególności należy uznać, iż doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Nie mają takiego obowiązku strony postępowania. Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana, do przedstawiania dowodów. To organy administracji zobowiązane są do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Należy wreszcie podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) oraz z art. 77 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji (np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 15 września 1992 roku, SA/Lu 601/92; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 października 1998 roku, I SA/Gd 92/98). Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko w przypadku rozpatrywanej inwestycji jest regułą. Zgodnie z treścią powyższego przepisu obowiązek ten (lub jego brak) organ stwierdza w drodze postanowienia. Odstąpienie od sporządzenia raportu jest wyjątkiem od tej reguły i winno wynikać z nie budzących wątpliwości przesłanek wyczerpująco i wszechstronnie wyjaśnionych przez organ. Takich przesłanek w niniejszej sprawie organ jednak nie wyjaśnił i nie przedstawił. Poza sporem pozostaje fakt, iż Prezydent Miasta S. zasadnie przyjął, że przebudowa stacji paliw B ze względu na swój charakter może znacząco oddziaływać na środowiska, co zgodnie z § 3 ust 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mających znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, spowodowało konieczność rozważenia, czy przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 omawianej ustawy postanowienie, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu wydaje się po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska. Działając w trybie powyższego przepisu organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o wydanie opinii, czy dla przedmiotowej inwestycji istnieje konieczność sporządzenia raportu. Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał postanowienie, w którym stwierdził, że dla omawianej inwestycji nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W świetle faktu, iż powyższe postanowienie nie zawiera żadnego uzasadnienia należy stwierdzić, iż zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego, które uzasadniałoby tezy przedstawione w wydanych przez te organy postanowieniach. Z analizy treści uzasadnień postanowień organów obu instancji wynika, iż organy w dużej mierze oparły się na twierdzeniach zawartych we wniosku o wydanie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 8 listopada 2005 r. Wniosek ten został sporządzony przez osobę, której poglądy i opinie nie mogą pozostawać miarodajne dla organu administracji w przedmiotowej kwestii, a w szczególności nie mogą stanowić materiału dowodowego, który nie podlega żadnej weryfikacji. Jeżeli nawet organ podjął próbę takiej weryfikacji, to motywy uzasadnienia orzeczeń organów obu instancji nie zawierają jej odzwierciedlenia, z którego wynikałoby, dlaczego poszczególne twierdzenia zawarte we wniosku uznano za prawdziwe i nie budzące jakichkolwiek wątpliwości. Były to wszak twierdzenia strony zainteresowanej pozytywnym rozstrzygnięciem wniosku, co więcej nie poparte obiektywną opinią czy też ekspertyzą sporządzoną przez podmiot uprawniony do jej wydania. Jest to tym bardziej uzasadnione, że sam wnioskodawca niejednoznacznie określił stopień oddziaływania inwestycji na środowisko stwierdzając m. innymi, że "przebudowa stacji paliw nie powinna spowodować wzrostu o 20 % emisji zanieczyszczeń i zużycia surowców...". Sformułowanie to nie może być zatem interpretowane na korzyść inwestora w ten sposób, że inwestycja nie spowoduje wzrostu negatywnego oddziaływania na środowisko o 20 %. W kontekście przedstawionych powyżej uwag należy podnieść, iż z treści art. 77, 7 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 K.p.a.). Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć zatem na uwadze szczególną funkcję jaką przepisy K.p.a. wyznaczają tej części decyzji i wymogi (wskazane w art. 107 § 3 K.p.a.), którym powinno ono odpowiadać. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję ale także, co w rozpoznawanej sprawie wymaga podkreślenia, ich treść pozwala Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego skutku w postaci decyzji. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 K.p.a., stanowi jej integralną część i kontroli Sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA sygn. I SA/Gd 668/98). Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu), znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia tych wymogów nie spełnia. Rozważenia i oceny wymagać będzie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy rzeczywiście tezy stawiane we wniosku inwestora z dnia 8 listopada 2005 r. zasługują na akceptację, a tym samym są obiektywnie uzasadnione i czy w omawianym przypadku istnieją przesłanki do odstąpienia od sporządzenia spornego raportu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 26 października 2006 roku. Na podstawie art. 200 powołanej ustawy zasądzono zwrot kosztów postępowania.