II SA/Łd 276/14

Dnia 22 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Żarnów z dnia 21 listopada 2013 roku nr XXVIII/227/2013 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żarnów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy Żarnów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Wojewoda Łódzki wniósł skargę na uchwałę Nr XXVIII/227/2013 Rady Gminy Żarnów z dnia 21 listopada 2013 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żarnów. W ocenie strony skarżącej w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez nieuwzględnienie zasad uchwalania aktu planistycznego. Na tej podstawie oparto wniosek skargi o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości. W motywach skargi strona wyjaśniła, iż uchwała nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy, bowiem - stosownie do treści art. 9 ust. 3 u.p.z.p. - rada gminy uchwala studium dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. W uchwale, na obszarze gminy przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW i wyznacza się obszary rozmieszczenia tych urządzeń wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, przy czym strefa oddziaływania dla jednej z elektrowni wiatrowych wykracza poza granice gminy i obejmuje swym zasięgiem część terenu sąsiedniej gminy B.. Zdaniem Wojewody, tym samym organ w naruszył treść art. 9 ust. 3 u.p.z.p. w sposób istotny, co skutkuje nieważnością kontestowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rada Gminy Żarnów uznała skargę Wojewody za uzasadnioną i wobec tego uchyliła w całości kwestionowaną uchwałę (§ 1 uchwały Nr XXXI/252/2014 z dnia 4 marca 2014 roku w sprawie uchylenia uchwały Nr XXVIII/227/2013 Rady Gminy Żarnów z dnia 21 listopada 2013 roku uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żarnów). Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 22 maja 2014 roku pełnomocnik Wojewody Łódzkiego oświadczając, iż popiera skargę, wskazał, że Rada Gminy kolejną uchwałą nr XXXII/280/2014 z dnia 15 kwietnia 2014 roku uchyliła własną uchwałę nr XXXI/252/2014 z dnia 4 marca 2014 roku uchylającą kontestowany w skardze akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowana w skardze uchwała jest dotknięta wadą nieważności. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 ( akty prawa miejscowego ), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., sąd – stosownie do regulacji art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, a mianowicie wniosku o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ swój wniosek oparł na tym, że w ramach swoich kompetencji uchylił zaskarżoną uchwałę w sprawie studium. Argument ten jednak, z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały uchylającej studium, stracił na aktualności, a postępowanie sądowe nie jest bezprzedmiotowe. Skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda Łódzki, jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 u.s.g., w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, wówczas może tylko zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). W realiach niniejszej sprawy organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie uznać należy przepis art. 93 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 roku, II OSK 320/05; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 roku, I OSK 572/05 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem skargę ocenić wypada jako dopuszczalną. Mając na uwadze zakreśloną przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kognicję sądów administracyjnych tenże stwierdził, że uchwała Rady Gminy Żarnów w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żarnów, dotknięta jest wadą nieważności i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tym miejscu należy zastrzec, iż zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Jak wskazywano uprzednio przedmiotem skargi jest w sprawie uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Taki akt, zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe przypomnieć należy, iż zakwestionowana uchwała została podjęta przez organ w dniu 21 listopada 2013 roku, zatem w dacie orzekania przez sąd, nie ekspirował jeszcze roczny termin, w którym możliwe jest stwierdzenie nieważności tejże uchwały stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g. Jak wskazywano uprzednio, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., a także art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić należy, iż powołana już uprzednio ustawa planistyczna określa procedurę uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 10 i nast. u.p.z.p.). W szczególności przepisy tejże ustawy regulują właściwość i obowiązki organów uczestniczących w procesie planistycznym, kolejność podejmowania poszczególnych czynności, a w końcu także niezbędne elementy uchwały stanowiącej studium. Ustawa określa także konsekwencje naruszenia procedury planistycznej, wskazując w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., iż naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie ustawy planistycznej gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. W wykonaniu owej kompetencji – zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. – w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej również jako studium). Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza bynajmniej niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej, podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic może stanowić istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania studium swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. sformalizowaną procedurą, określoną szczegółowo w ustawie planistycznej. Jednym z podstawowych przepisów w tym zakresie jest norma art. 9 ust. 3 u.p.z.p., która wskazuje, że studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. O ile zatem dopuszczalne może być sporządzenie studium dla części obszaru gminy, o tyle wykroczenie poza jej granice stanowi istotne naruszenie przepisów o właściwości organu, bowiem o sposobie zagospodarowania terenu danej gminy nie rozstrzyga ta gmina, a organ gminy sąsiedniej. Z pełną stanowczością zaakcentować należy, iż nie jest możliwe opracowanie i uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla więcej niż jednej gminy. Gmina jest bowiem jednostką samorządu terytorialnego odpowiedzialną za sprawy lokalne na swoim terytorium, w tym także za lokalną politykę przestrzenną. Nie może stanowić o polityce przestrzennej innych gmin (tak: Niewiadomski [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, str. 90-91). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, iż przewidziana w kontestowanym studium jedna z elektrowni wiatrowych swoją sferą oddziaływania wykracza poza granice gminy Żarnów. Nie ulega wątpliwości, iż istnieje wymóg ustalania w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w związku z jego wprowadzeniem ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 155, poz. 1043 ze zm.), która weszła w życie z dniem 25 września 2010 roku. W świetle przepisu przejściowego – art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 roku – wymóg ten nie dotyczył studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany studium, a postępowanie nie zostało zakończone. W sprawie Rada Gminy w dniu 29 czerwca 2007 roku podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium. Wobec podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 roku organ nie miał obowiązku ustalania w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych. Jednakże, skoro regulacje te zostały w studium zawarte, podlegają one ocenie na równi z pozostałymi zapisami studium. Podkreślić należy, iż strefy ochronne związane są z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, zatem gmina, która uchwaliła studium wykraczając poza swój teren, kształtuje zabudowę na terenie sąsiedniej gminy wprowadzając ograniczenie w wykorzystaniu gruntów tejże gminy. Takie akty, naruszając normę art. 9 ust. 3 u.p.z.p., dotknięte są wadą istotnego naruszenia prawa i to już przemawia za stwierdzeniem nieważności kontestowanej w skardze uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uwzględniając powody stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, sąd nie analizował procedury planistycznej, gdyż skutkiem wyroku stwierdzającego nieważność studium będzie konieczność ponownego przeprowadzenia czynności składających się procedurę planistyczną. Konkludując, sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast w oparciu o regulację art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Wojewody ich zwrot w kwocie odpowiadającej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 461). a.bł.