II SA/Łd 279/03

Dnia 15 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie : Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. A. kwotę 30,00 (trzy- dzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art.art. 112, 113 ust. 1 i ust. 3, 119, 121, 123 ust. 1, 128, 129 ust. 1, 130, 132 ust. 1 i 2 oraz 134 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ("tekst jednolity Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz. 543"), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Ł. prawa własności do części nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych nr [...]z dnia [...] jako działki nr [...]o powierzchni 4.840 m2 i [...] o powierzchni 760 m2 z całości nieruchomo sci o powierzchni 9262 m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej współwłasność H. S. do 208/750 części, M. A. do 208/750 części, B. A. do 145/750 części, C. J. do 63/750 części, J. J. do 63/750 części i H. J. do 63/750 części, wskazując iż wywłaszczenie następuje w celu realizacji inwestycji, polegającej na budowie zbiornika retencyjnego "W." na rzece S., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Jednocześnie ustalił również odszkodowanie w wysokości 80.200,00,-zł. przyznając je na rzecz: H. S.i M. A. w kwotach po 22.242,00,-zł. na rzecz każdego z nich, B. A. w kwocie 15.505,00,-zł. oraz J. J., S. J. i H. J. w kwotach po 6.737,00,-zł. na rzecz każdego z nich, zobowiązując Gminę Ł. do jego wypłaty, jednorazowo w terminie 14 dni od daty w której decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek o wywłaszczenie opisanej wyżej części nieruchomości złożył w dniu [...] Zarząd Miasta Ł. Zgodnie z zapisem w księdze wieczystej [...] współwłaścicielami nieruchomości są D. A. do 145/250 części, J. J. do 21/250 części, M. A. do 21/250 części, S. J. do 21/250 części, H. S. do 21/250 części i H. J. do 21/250 części. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł., wydanego w sprawie i sygn. akt II Ns 1129/01 spadek po D. A. nabyli B. A., B. A. i H. S. po 1/3 części każdy z nich. Ich prawa nie zostały ujawnione w księdze wieczystej. Przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna pod budowę zbiornika retencyjnego "A" na rzece S.. R. o jej nabycie w formie umowy "kupna –sprzedaży" prowadzone pomiędzy Zarządem Miasta Ł. a współwłaścicielami nie przyniosły rezultatu, wszczęte więc zostało postępowanie wywłaszczeniowo- odszkodowawcze. W toku postępowania wywłaszczeniowego współwłaściciele nieruchomości nie zgodzili się z jej wyceną, opracowaną przez rzeczoznawcę, zobowiązując się do złożenia własnego operatu szacunkowego w terminie 2 miesięcy. Pomimo tego, obowiązku powyższego nie wykonali. Zdaniem organu I instancji, budowa zbiornika retencyjnego na rzece S. jest realizacją celu publicznego, wymienionego w art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia pozbawienie, w drodze decyzji, prawa własności nieruchomości, bowiem strony nie osiągnęły porozumienia w sprawie jej nabycia na podstawie umowy (art. 112 ust. 2 i 3 wymienionej ustawy). Zgodnie natomiast z treścią art. 128 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie prawa własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem, odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie tej wartości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość określone zostało na kwotę 80.200,00,-zł. w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego uprawnienia nadane przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Operat ten, zdaniem organu, odpowiada dyspozycjom wynikającym z przepisów ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz. 612), zatem może stanowić podstawę od ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości. Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia złożyli B. A., M. A. i H. S., podnosząc, iż ustalona cena 1 m2 wywłaszczanego gruntu "jest za niska i nie do przyjęcia", w ich przekonaniu. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, podzielając wyrażone w nim stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż publiczny cel wywłaszczenia – budowa zbiornika retencyjnego na rzece S., nie mógł być zrealizowany w inny sposób. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołujących się, wskazał, iż operat szacunkowy, będący podstawą ustalenie odszkodowania został sporządzony przez osobę uprawnioną, zgodnie z przepisami "w tym zakresie", wynikającymi z ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, "rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego" a także "Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych". Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z celem wywłaszczenia (budowa zbiornika retencyjnego) nie powoduje, zdaniem organu odwoławczego, zwiększenia wartości wycenianej nieruchomości, o której mowa w art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też podniesione w odwołaniach żądanie zwiększenia odszkodowania, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Skargę na powyższe orzeczenie złożył M. A., podnosząc iż "wysokość odszkodowania proponowana przez Urząd Miasta Ł. jest stanowczo za mała". Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda Łódzki wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Ł. W odpowiedzi na skargę natomiast, tenże organ wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim podnieść należy, iż w sprawie niniejszej, w pierwszej instancji orzekał organ- Prezydent Miasta Ł., podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14,czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), co w konsekwencji wyłączało możliwość upoważnienia przez niego do jej załatwienia pozostałych pracowników Urzędu Miasta Ł. Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, prezentuje pogląd, iż w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie zań odszkodowania prezydent miasta na prawach powiatu, pełniący funkcję starosty, jest wyłączony od orzekania w przedmiocie tegoż wywłaszczenia na rzecz gminy, której organem pozostaje. W tym zakresie, w pełni adekwatne pozostają wywody wyrażone w uzasadnieniu uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.maja 2003r., w sprawie o sygn.akt OPS 1/03, (niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Jurysta 1003/7-8/str. 60), która jakkolwiek ekspressis verbis dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie roli procesowej Gminy Miejskiej Ł. i jej organu przedstawicielskiego, zachowuje aktualność również w sprawach z zakresu wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.) organem właściwym w sprawach o wywłaszczenie jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Gmina Ł. jest, jak wynika z części V rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) miastem na prawach powiatu. Prezydent tego powiatu wykonuje zatem zadania starosty (art. 91 i 92 ustawy z dnia 5.czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) podejmuje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w czym może być zastąpiony przez swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy przez niego upoważnionych. W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości na rzecz gminy (wszczętym na jej wniosek), gmina ta jest stroną postępowania. Nie może być przymiotu tego pozbawiona tylko dlatego, że prezydent miasta, będąc równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o wywłaszczenie jest bowiem starosta, nie zaś prezydent miasta. Prezydent, sprawujący funkcję starosty nie może zaś jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ ją rozpoznający. W badanej sprawie przyjąć należy, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. przyczyna wyłączenia Prezydenta Miasta Ł. od jej załatwienia. Pozostawanie z Gminą Ł. w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Zgodnie z treścią art. 31 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z unormowania tego wynika zatem, że w omawianej sprawie Prezydent Miasta Ł. jest także ustawowym przedstawicielem strony (Gminy Miejskiej Ł.), z czym wiąże się również przyczyna wyłączenia, wskazana w art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyłączenie od udziału w postępowaniu oznacza natomiast odsunięcie od wszystkich czynności, jakie mają być podjęte w sprawie, a zatem również brak możliwości udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek pracownikowi urzędu miasta. Jeżeli bowiem nie ma organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), żaden pracownik urzędu miasta nie może być upoważniony przez nieistniejący organ do działania w jego imieniu. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.wrzesnia 1992r. w sprawie o sygn.akt IV S.A. 404/92, ONSA 1993/2/50) Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wyłączenie osoby Prezydenta Miasta Ł. od udziału w postępowaniu czyniło organ wykonawczy Gminy Miejskiej Ł. niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej stał się on niezdolny do załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 26 § 3 K.p.a. Sprawa winna zatem podlegać załatwieniu przez organ wyższego stopnia (Wojewodę [...]), z tym, że podmiot ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Niezależnie od tego podnieść należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, należnego współwłaścicielom wywłaszczanej nieruchomości, wadliwe jest również z powodu naruszenia dyspozycji art. 130 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z treścią cytowanego przepisu wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Skoro zatem w badanej sprawie, od daty aktualizacji operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania, do daty wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 10 miesięcy, to organ winien uzyskać opinię tegoż rzeczoznawcy co do ewentualnej zmiany wartości nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia jaką formę przybrałaby wspomniana "aktualizacja". Jeżeli standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych wykluczają aktualizacje opinii sporządzonej dwa lata wstecz, należało zlecić wykonanie nowej ekspertyzy, nie zaś poprzestawać na aktualizacji (będącej de facto nową opinią) sprzed blisko roku. Nie jest również jasne na jakiej podstawie, szacując wartość nieruchomości, przyjęto, iż jest ona objęta całkowitym zakazem zabudowy, skoro z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., obowiązującego w dacie orzekania przez organy, zakaz ten nie wynikał bezwzględnie (chyba, że wywłaszczane działki położone są w pasie 80 m w obu kierunkach od linii brzegowej cieku – rzeki S.). W tym zakresie brak jest możliwości kontroli jednego z czynników (prawo do zabudowy) mających wpływ na ustalenie wartości wywłaszczanego gruntu a w konsekwencji metodologii wyceny (do porównania parami przyjęto nieruchomości bez możliwości zabudowy). Uchybienia w powyższym zakresie stanowią naruszenie norm art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Również rozprawa administracyjna, z dnia 12.kwietnia 2002r., której przedmiotem miała być wycena wywłaszczanego gruntu, nie została przeprowadzona w sposób określony w art. 95 § 1 K.p.a. Nie został na nią bowiem wezwany autor operatu, celem wyjaśnienia rozbieżności, zaś protokół z jej przebiegu sprowadza się do zanotowania stanowisk stron oraz zobowiązania współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości do przedłożenia własnej wyceny. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast orzeczono w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.