II SA/Łd 28/03

Dnia 23 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Markiewicz, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2004 roku sprawy ze skargi D. J. i M. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania zbiornika na ścieki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz D. J. i M. J. solidarnie kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 20.marca 2001r., wydanym w sprawie o sygn.akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38,poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] Nr[...], nakazującą D. J. rozbiórkę zbiornika na ścieki bytowe na działce, oznaczonej nr 1505, położonej w J., przy ul. A 20, który usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką 1506, w terminie 60 dni "od daty uprawomocnienia się decyzji". W motywach orzeczenia Sąd wskazał, iż organy obu instancji, rozstrzygając przedmiotową sprawę, dopuściły się naruszenia prawa materialnego, co miało istotny wpływ na jej wynik. Przyjęły bowiem, że skoro sporny zbiornik na ścieki wybudowany został w 1990r., to w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Tymczasem zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymane nią w mocy orzeczenie organu I instancji wydane zostały po wejściu w życie ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane. Nie sposób zaś przyjąć, że D. J. w 1990r. wybudowała szambo, skoro jej rola ograniczyła się do dokonania zmiany przeznaczenia wybudowanego przed 1987r. otworu studziennego na zbiornik ściekowy. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, data wszczęcia postępowania administracyjnego (12.maja 1997r.), zgodnie z wymogiem art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. przesądza o tym, że sprawa winna być rozpoznana przy zastosowaniu przepisów tego właśnie prawa. Po myśli art. 71 ust. 1 wskazanej ustawy natomiast, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się zaś w szczególności podjęcie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska (art. 71 ust. 2 pkt 2) Zgodnie z treścią art. 71 ust. 3 zd . 1 Prawa budowlanego z 1994r. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistym jest, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przewidziane na podstawie art. 50, może być wydane jedynie w odniesieniu do robót będących w toku. Po zakończeniu robót postanowienie takie byłoby bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji właściwy organ jest uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 66 pkt 3, nakazującego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Cytowany przepis stanowi bowiem, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję, nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W badanej sprawie mogłaby to być, zdaniem Sądu, np. decyzja zakazująca dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) zakazał użytkowania zbiornika na ścieki, położonego na terenie nieruchomości zlokalizowanej w J., przy ul. A 20, należącej do D. i M. J. i nakazał jego zasypanie, po uprzednim opróżnieniu ze ścieków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w badanej sprawie nieprawidłowością jest wykorzystywanie otworu studziennego jako szamba, jednak usuniecie tychże nieprawidłowości nie może nastąpić w drodze przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz należy dokonać tego w inny sposób. Rozwiązaniem, które eliminuje stwierdzone nieprawidłowości, jest zaprzestanie użytkowania zbiornika. Aby zaś nie było wątpliwości, że zakaz użytkowania jest respektowany, należy opróżniony ze ścieków zbiornik zasypać ziemią lub piaskiem do poziomu terenu posesji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli D. J. i M. J., wnosząc o jego uchylenie i "wstrzymanie wykonania", wskazując w uzasadnieniu, że nie posiadają innej możliwości gromadzenia ścieków. W J., gdzie zamieszkują, nie istnieje kanalizacja sanitarna. Ponadto skarżący podnieśli, że w momencie nabywania nieruchomości, na terenie której położone jest sporne szambo, stara studnia była już częściowo zasypana. Oni jedynie usunęli jedną z cembrowin oraz zaizolowali pozostałe, wykonując nadto szczelne pokrycie z kratą wentylacyjną. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podnosząc w motywach orzeczenia, iż, po myśli art. 30 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) organ związany był oceną prawną, wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.marca 2001r. Zgodnie zatem z treści art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ, w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, wydaje decyzję, nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Podnoszone przez odwołujących argumenty, nie mają natomiast, zdaniem organu II instancji, znaczenia w sprawie, bowiem brak kanalizacji sanitarnej w J., nie zamyka odwołującym drogi do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę szczelnego zbiornika na ścieki lub oczyszczalni przydomowej o ile nie zabrania tego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Co się zaś tyczy wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 130 § 3 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie, wstrzymuje wykonanie decyzji, wobec czego brak było postaw do orzekania w tym przedmiocie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, D. J. i M. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania, podnosząc argumenty zawarte już w uprzednio złożonym odwołaniu. Dodatkowo wskazali, iż większość mieszkańców J. użytkuje zbiorniki na ścieki wykonane w sposób podobny do zbiornika, będącego przedmiotem postępowania. Ponieważ zaś Urząd Gminy w J. nosi się z zamiarem budowy kanalizacji sanitarnej, wnieśli o "pozostawienie" szamba "do czasu podłączenia J. do kanalizacji". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia, zawartego w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 24.marca 2003r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10.listopda 2004r. skarżący wyjaśnili, iż toczyło się postępowanie administracyjne, którego przedmiotem była szczelność wykonanego szamba. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przed przystąpieniem do przedstawienia szczegółowych motywów orzeczenia, zwrócić należy uwagę na dwie kwestie o charakterze ogólnym, mające wszakże dla rozpoznania sprawy niniejszej, znaczenie zasadnicze. Po pierwsze: po myśli art. 99 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna, wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1.stycznia 2004r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Po drugie: sąd administracyjny, rozpoznający skargę na akt administracyjny orzeka w oparciu o stan prawny, obowiązujący w dacie jego wydania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokując w dniu 20.marca 2001r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 2785/97, czynił to w oparciu o stan prawny, obowiązujący w dniu 5.grudnia 1997r. (data wydania zaskarżonej wówczas decyzji). Tymczasem, ustawą z dnia 22.sierpnia 1997r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726), która weszła w życie z dniem 27.grudnia 1997r., zmianie uległy m.in. przepisy art. 50, 51 i 71 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.). Kwestia ta ma zaś dla badanej sprawy znaczenie zasadnicze, bowiem zakres regulacji, ujętej w art. 71 ust. 3, objął także samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w tych wszystkich wypadkach, gdy zmiana ta została dokonana, zaś nie jest możliwe przywrócenie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. W związku z nowelizacją art. 51 ustawy, tj. dodaniem doń ust. 4, nakazującego odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1-3 tegoż artykułu, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, możliwość ta otworzyła się również w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdyż przepis art. 71 ust. 3 ustawy do tejże regulacji odsyła. Oznacza to, że nie ma już potrzeby odwoływania się w tych stanach faktycznych do treści art. 66 pkt 3 ustawy, co zmuszony był uczynić Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokując w dniu 20.marca 2001r. (na gruncie stanu prawnego, obowiązującego w dniu 5.rudnia 1997r., tj. w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Zatem w tym zakresie, wobec zmiany stanu prawnego, ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku, straciła swą aktualność. Sformułowana w art. 99 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) poprzednio zaś w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zasada, w myśl której ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ oznacza bowiem, że także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd i organ, będą one związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, o ile nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. (podobnie np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1.października 2001r., w sprawie o sygn.akt SA/Rz 434/00, Palestra 2002/9-10/199, z dnia 9.września 2001r., w sprawie o sygn.akt IV SA 2295/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 53401 i z dnia 28.października 1999r., w sprawie o sygn.akt IVSA 1840/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex 47850). Jeżeli zatem nastąpiła zmiana stanu prawnego, czyniąca pogląd prawny nieaktualnym, związanie wydanym uprzednio orzeczeniem jest wyłączone. (podobnie Naczelny sad Administracyjny w wyroku z dnia 22.września 1999r., w sprawie o sygn.akt I SA 2019/98, ONSA 2000/3/129). Dotyczy to wszakże rozpoznawanej sprawy tylko w tym zakresie, w jakim zmiana stanu prawnego pozostawała z nią w związku. W pozostałej części natomiast, wyrok wspomniany pozostaje wiążący, zarówno dla organów administracji jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że za przesądzone uznać należało, iż skarżąca D. J. dokonała samowolnej zmiany przeznaczenia otworu studziennego na zbiornik ściekowy oraz, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. sprawa winna być rozpoznana przy zastosowaniu tego właśnie prawa. Na podstawie art. 71 ust. 3 cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie winny były wszakże znaleźć przepisy art. 51 ustawy, w tym regulacja zawarta w art. 51 ust. 3 w z art. 51 ust. 1 tejże ustawy. Jak wyżej wskazano, w związku ze zmianą stanu prawnego, nie było jest bowiem konieczne odwoływanie się do regulacji zawartej w art. 66 pkt 3 ustawy. Czyniąc to organu naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. Zwrócić należy na zakończenie uwagę, iż w związku z nowelizacją ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane, dokonanej ustawą z dnia 16.kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), zmianie uległa regulacja, dotycząca zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, poprzez zmianę treści art. 71 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.) oraz wprowadzenie doń art. 71a. Zgodnie wszakże z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, dokonanej przed data wejścia w życie tejże ustawy, zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast, rozstrzygnięto w przedmiecie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.