II SA/Łd 28/12

Dnia 11 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń oraz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 1 sierpnia 2005 r. J.W. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku załączone zostało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...], wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z którego wynika, że wnioskodawca został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz że wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], przyznał J.W. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 września 2005 r. na czas nieokreślony w wysokości 144 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] kwota zasiłku pielęgnacyjnego została podwyższona do wysokości 153 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 163 kpa, zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] i przyznał J.W. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005 r. do 31 maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dniem 1 czerwca 2007 r., w związku z ukończeniem 75 roku życia, strona nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 6 w/w ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzja powyższa stała się ostateczna. W konsekwencji powyższego Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], na podstawie art. 16 ust. 6, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane przez J.W. świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. oraz o zwrocie ww. nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości 7803 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 2158,55 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że jako człowiek chory, w zaawansowanym wieku nie był zorientowany, kiedy wygasa prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie został o tym poinformowany ustnie ani pisemnie. Ponadto odwołujący zauważył, że o wszelkich uprawnieniach przysługujących z tytułu emerytur lub rent ZUS orzeka automatycznie, z urzędu, zatem miał prawo trwać w przekonaniu, że podobnie jest w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei art. 16 ust. 6 ww. ustawy stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie zaś do brzmienia art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Artykuł 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zaś, że kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest konsekwencją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa. Skoro bowiem art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, to J.W. nie był uprawniony do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. W tym okresie pobierał bowiem dodatek pielęgnacyjny. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w decyzji organu I instancji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zawarte jest pouczenie, iż w przypadku jakichkolwiek zmian mających wpływ na prawo do świadczeń należy niezwłocznie powiadomić organ wydający decyzję. Pouczenie znajduje się także w II części wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, Zapoznanie z jego treścią strona potwierdziła własnoręcznym podpisem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.W. podniósł, że w chwili, kiedy został mu przyznany pierwszy zasiłek pielęgnacyjny miał 73 lata. Organ przyznający zasiłek miał zatem świadomość, że pobiera emeryturę i ukończenie 75 lat nie wydawało mu się wydarzeniem szczególnym, o którym powinien informować MOPS. Poza tym fakt osiągnięcia pewnego wieku nie może być uznawany za zmianę wymagającą powiadomienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następ[uje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy za nienależnie pobranie świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Nie ulega zatem wątpliwości, że dla oceny legalności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Okoliczność ta wielokrotnie podnoszona była w orzecznictwie sądowym i nie budzi sporów (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., I OSK 2078/10). Zatem ustalenie, że świadczeniobiorca pobrał nienależne świadczenie i jest zobowiązany do jego zwrotu, musi zostać poprzedzone oceną istnienia przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy, osoba pobierająca świadczenie rodzinne musi zostać należycie pouczona o sytuacjach, w których następuje brak prawa do ich pobierania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie organy nie sprostały tym wymaganiom. W niniejszej sprawie nie można bowiem uznać, aby skarżący został należycie poinformowany o przyczynach powodujących utratę prawa do pobieranych świadczeń rodzinnych. A przecież owo pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem wspomniane pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1979 r., sygn. akt II URN 51/80, publ. OSNCP z 1980 r. nr 10. poz. 202 i z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I UK 161/05, publ. OSNP 2007, nr 5-6, poz. 78). Pouczenie nie może zaś być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Aby uznać je za prawidłowe, musi być jasne, czytelne i powinno zawierać wszelkie informacje o obowiązujących zasadach. Nie do przyjęcia jest zaś sytuacja, gdy pouczenie sformułowane jest w taki sposób, że dotyczy wszystkich ewentualnych i hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Zatem pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za prawidłowe. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy przytaczają jedynie przepis ustawy, bez jakiejkolwiek jego wyjaśnienia. Pouczenie takie, dla większości osób nieposiadających wykształcenia prawniczego, jest bowiem niezrozumiałe, nieczytelne i nie spełnia przedstawionych wyżej kryteriów. Z kolei brak prawidłowego pouczenia oznacza, że osoba pobierająca świadczenia nie ma obowiązku ich zwrotu, choćby nawet z innych źródeł mogła dowiedzieć się o tych okolicznościach (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2005 r., II UK 440/03, publ. OSNPUiSP z 2005 r., nr 18, poz. 291). W skardze wniesionej do Sądu strona skarżąca zarzuciła organom brak prawidłowego pouczenia jej o treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.). Zarzut ten jest w ocenie Sądu zasadny. Przepis art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z kolei art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewiduje m.in. że dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta ukończyła 75 lat życia. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że na wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zawarte jest pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Niemniej z pouczeniem tym skarżący mógł zapoznać się jedynie w momencie składania wniosku, a następnie pozostało wraz z samym wnioskiem w aktach sprawy. Pouczenia tego nie zawierała już doręczona skarżącemu decyzja z dnia [...] ani też kolejna decyzja z dnia [...]. W decyzjach tych zamieszczono jedynie zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowane pouczenie, nieprecyzujące sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do świadczeń, w istocie pouczeniem nie jest. Pouczenia o dużym stopniu ogólności, jak w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uznane za wystarczające. Brak wskazania, kiedy i jakie okoliczności osoba korzystająca ze świadczeń powinna przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia, powoduje wadliwość pouczenia. Właściwe pouczenie winno być zamieszczone albo w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym, albo w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 331/08). Takie działania organów uznać należy niewątpliwie za naruszające zasadę praworządności i obowiązku pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 6 i 8 k.p.a.). Organy obowiązane są przecież do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Podkreślić należy przy tym, że wymóg prawidłowego pouczenia jest o tyle istotny w sprawach dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych, że świadczenia te w zasadzie przyznawane są osobom starszym, schorowanym, niepełnosprawnym. Treść pouczenia powinna być zatem dostosowana do możliwości adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości widzenia i zapamiętywania. Z uwagi zatem na fakt, że udzielone skarżącemu pouczenie okazało się nieskuteczne, nie sposób przyjąć, że pobierając jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, skarżący działał w złej wierze, a tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane. W wyrokach z dnia 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09 oraz z dnia 27 października 2010 r., I OSK 981/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Rozpatrując sprawę ponownie organy zobowiązane będą zatem do uwzględniania przedstawionej oceny prawnej, skutkującej w realiach niniejszej sprawy brakiem przesłanek do uznania świadczeń pobranych przez skarżącego za nienależne, co powoduje z kolei niemożność żądania ich zwrotu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. AG