II SA/Łd 28/15

Dnia 25 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. H.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. H. – J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku M. H. – J., odmówił jej przyznania pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego w miesiącu sierpniu 2014 roku z przeznaczeniem na remont mieszkania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 ust. 4, art. 8, art. 41 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 182 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823, dalej jako: "rozporządzenie"). W odwołaniu od powyższej decyzji M. H. – J. zakwestionowała twierdzenie organu, iż tenże nie mógł przeprowadzić wywiadu środowiskowego. W terminie zaplanowanego wywiadu środowiskowego w mieszkaniu nie było odwołującej, bowiem przebywała ona u rodziny, ale w mieszkaniu był pełnomocnik, który udzielał pracownikowi pomocy społecznej wszystkich niezbędnych informacji. Organ po raz kolejny odmówił przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego. Z tych powodów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanej pomocy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wzmiankowaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż stosownie do treści art. 41 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.), a brak takowego współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11. ust. 2 u.p.s.). Kolegium podkreśliło, iż uznaniowy charakter decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego jest wzmocniony regulacją art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Strony mają obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej, a brak współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jedną z postaci odmowy współdziałania z organem, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s., jest uniemożliwienie pracownikowi socjalnym przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W sprawie, pracownik socjalny w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego udał się do miejsca zamieszkania wnioskodawczyni, ale mimo wcześniejszego telefonicznego ustalenia terminu tejże wizyty (na dzień 7 sierpnia 2014 roku), tenże pracownik nie zastał M. H. – J., zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe. Pracownik socjalny natomiast zastał jedynie pełnomocnika – B. H. – M. (siostrę wnioskodawczyni), która oświadczyła, że wnioskodawczyni przebywa u rodziny, a ona sama może podać wszystkie informacje. Pełnomocnik jednak nie ujawniła u kogo przebywa siostra, nie chciała podać jej aktualnego miejsca pobytu. Pełnomocnik wskazała jedynie, że wydatki na leczenie siostry wynoszą 500 zł, jednak twierdzenie to nie zostało poparte żadnym dowodem, bowiem faktury za kwiecień i maj nie odzwierciedlają wydatków na leczenie w czerwcu i lipcu 2014 roku. Pomimo próśb pracownika socjalnego, pełnomocnik do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, nie przedstawiła zaświadczenia dokumentującego aktualne problemy zdrowotne siostry stwierdzając jedynie, że orzeczenie o niepełnosprawności powinno być wystarczającą dokumentacją potrzebną do udzielenia pomocy finansowej oraz tłumacząc, że dane te objęte są tajemnicą historii choroby. Podobnie strona, ani jej pełnomocnik nie złożyli dowodów potwierdzających koszt utrzymania mieszkania twierdząc, że jest on wysoki. Na tej podstawie organ pierwszej instancji stwierdził, że trudno jest oszacować miesięczne wydatki strony na świadczenia mieszkaniowe, ponieważ rachunki z miesiąca czerwca 2014 roku dotyczą sześciu ostatnich lat, a część nie ma podanego okresu rozliczeniowego. Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej powinien spodziewać się wizyty pracownika socjalnego, aktywnie starać się uczestniczyć we wszystkich czynnościach procesowych oraz bezwzględnie odpowiadać na wezwania organ pomocowego. Jak natomiast wynika z akt sprawy, pełnomocnik strony nie wykazał żadnej formy aktywności świadczącej o dobrej woli w zakresie współpracy czy współdziałania z pracownikiem socjalnym. Zarówno próba przeprowadzenia wywiadu, jak i prośba pracownika socjalnego dotycząca przedstawienia niezbędnych dokumentów (zaświadczenia dokumentującego stan zdrowia, wydatków na leczenie i kosztów utrzymania mieszkania) pozostawały bez żadnego odzewu ze strony osoby wnioskującej o pomoc społeczną. Okoliczności te – w ocenie organu odwoławczego – przemawiają na niekorzyść strony oznaczając brak współdziałania z organem pomocowym, co – w myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. – stanowi przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku. Ponadto, okoliczności te świadczą o utrudnianiu postępowania dowodowego, od którego jest uzależnione udzielenie pomocy. Termin wizyty pracownika socjalnego był uzgodniony ze stroną, zatem w przypadku gdy obecność wnioskodawczyni w tym czasie nie była możliwa, pełnomocnik był zobowiązany do powiadomienia organu o tym fakcie i uzgodnienia nowego terminu wywiadu środowiskowego. Jak zaakcentował organ odwoławczy – skoro Prezydent Miasta nie miał – z winy strony – możliwości zebrania kompletnego materiału dowodowego, a tym samym oceny, czy zachodzą ustawowe przesłanki udzielenia pomocy, odmowa przyznania pomocy nie narusza prawa. Rozumiejąc trudną sytuację życiową strony, Kolegium podkreśliło, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa. Obowiązkiem wnioskodawcy jest dbanie o swoje interesy i w wypadku powzięcia informacji o próbie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego kontakt z organem. W skardze do sądu administracyjnego M. H. – J. wskazała na stronniczość w ocenie zgromadzonego materiału i przyjęcie za uzasadnione twierdzeń organu pierwszej instancji, iż tenże nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Strona zakwestionowała także stwierdzenie, iż jej pełnomocnik nie złożył rachunków obrazujących poniesione koszty na leczenie i zakup środków pielęgnacyjnych, a także pozostałych kosztów utrzymania strony. Na tej podstawie autorka skargi wniosła o uchylenie kwestionowanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi strona wskazała, iż organ miał możliwość przeprowadzenia wywiadu, bowiem w domu był pełnomocnik wnioskodawczyni, a samą wnioskodawczynię widywał regularnie raz na miesiąc przez ostatnie pół roku. Ten jeden raz kiedy nie było strony, stał się powodem odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Spółdzielnia mieszkaniowa wydaje rachunki związane z utrzymaniem mieszkania raz na pół roku, a rachunki z apteki zostały okazane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Jak wskazał organ powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia była okoliczność braku współdziałania strony. Organ podkreślił, że nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a strona ani jej pełnomocnik nie złożyli żadnych dowodów wskazujących na wydatki strony związane w utrzymaniem mieszkania, czy leczeniem. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 41 przywołanej już wcześniej ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W sprawie nie może być kontestowane, iż skarżąca osiąga dochód w kwocie 935,21 zł przekraczający kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące – stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823) – 542 zł. W tej sytuacji strona w piśmie inicjującym postępowanie administracyjne wniosła o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na malowanie mieszkania i drobny remont. Jak wskazano uprzednio, z argumentacji organów obu instancji wynika, iż przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku strony i przyznania pomocy była okoliczność, iż ani strona, ani jej pełnomocnik nie współdziałali z pracownikiem organu pomocowego w celu ustalenia sytuacji strony. Organ pierwszej instancji zarzucił stronie brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz niezłożenie dokumentów potwierdzających ponoszone przez wnioskodawczynię wydatki związane z utrzymaniem mieszkania oraz na leki i leczenie. Załączone do akt administracyjnych dokumenty niewątpliwie potwierdzają stanowisko organów obu instancji, czyniąc argumentację strony niezasadną. W aktach administracyjnych odnotować bowiem należy dokument wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony bez udziału skarżącej. W dniu ustalonego terminu wywiadu skarżąca nie przebywała w swoim mieszkaniu, obecna była tylko siostra skarżącej pełniąca funkcję jej pełnomocnika. Z wywiadu wynika, że pełnomocnik nie przedstawiła żadnych aktualnych dokumentów potwierdzających ponoszone przez stronę wydatki. Opisana w dokumencie wywiadu postawa pełnomocnika w żadnej mierze nie przejawiała chęci współpracy z organem administracji. Powyższe ustalenia – jak słusznie dostrzegły organy obu instancji – pozwalają na postawienie zarzutu braku współdziałania wnioskodawczyni z organem pomocy społecznej, co w obliczu treści art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi podstawę odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej ustalenia organów znajdujące swoje potwierdzenie w załączonych do akt administracyjnych dokumentach czynią powyższy pogląd uzasadnionym. Z argumentem tym nie zgadza się pełnomocnik skarżącej wskazując, iż skarżąca może czasowo przebywać poza miejscem zamieszkania, a nadto organowi złożono odpowiednie dokumenty obrazujące sytuację materialną skarżącej. Bezspornie zaplanowany termin przeprowadzania wywiadu środowiskowego był uzgodniony telefonicznie, ale mimo to skarżąca nie była w tym czasie obecna w domu. Niezaprzeczalne w sprawie jest również to, iż strona nie złożyła żadnych dokumentów, a te złożone do akt sprawy, która toczyła się z innego wniosku i to kilka miesięcy wcześniej, nie można odnosić do sprawy niniejszej. Przede wszystkim, przedmiotem ustaleń organów jest aktualna sytuacja materialna strony, a kopie rachunków sprzed kilku miesięcy nie mają waloru aktualności. Pełnomocnik broniła się argumentem, iż rachunki wystawiane przez spółdzielnię mieszkaniową obejmują kilka miesięcy i nie ma tam szczegółowych informacji pozwalających ocenić wysokość kosztów miesięcznego utrzymania mieszkania. Odnosząc się do tego argumentu należy podkreślić, iż nawet gdy spółdzielnia mieszkaniowa nie wystawia rachunków za okres miesięczny, to jest z całą pewnością w stanie, na wniosek strony, wydać zaświadczenie o aktualnych kosztach utrzymania mieszkania, w tych o stałych elementach czynszu. Strona ani jej pełnomocnik nie podjęli żadnych działań w celu uzyskania i złożenia takowych dokumentów. Dostrzec także w sprawie wypada, iż pełnomocnik skarżącej nie dysponowała aktualnymi dowodami w dacie wyznaczonego wywiadu środowiskowego, ale takowe dokumenty mogła złożyć w toku całego postępowania administracyjnego, czego jednak nie uczyniła. W kontekście powyższych uwag należy dostrzec regulację przepisu art. 107 ust. 5 u.p.s., który stanowi, iż pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Rodzinny wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 4 u.p.s., jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku, I SA/Wa 2717/13; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem osoby, w którym może ona zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lutego 2014 roku, II SA/Lu 504/13). Uzupełniając powyższą argumentację zwrócić wypada także uwagę na treść art. 41 u.p.s., a w szczególności na sformułowanie, iż osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznane wskazane świadczenie, ale tylko "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, iż szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych (por. np. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 roku, II SA/Po 222/14; w Opolu z dnia 17 lipca 2014 roku, II SA/Op 238/14; w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 roku, II SA/Bd 174/14). Niewątpliwie to strona powinna w pierwszej kolejności podjąć próbę wykazania, iż sytuacja, w której się znalazła jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym stanowi art. 41 u.p.s. Bezspornie ciężar udowodnienia takich okoliczności obciąża także organ administracji, jednakże inicjatywa do wskazania takich okoliczności leży po stronie wnioskodawcy. To wnioskodawca powinien swoją argumentacją naprowadzić organ na konieczność ustalenia wskazanych szczególnych okoliczności. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej dostrzec wypada, iż argumentacja strony skarżącej skupia się jedynie na kwestionowaniu poglądu organów administracji. Strona w żadnym z pism – mimo niezłożenia odpowiednich dokumentów – nawet nie podjęła próby wykazania, iż jej sytuacja jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 41 u.p.s. Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. LS