II SA/Łd 282/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. P. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 59 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji P. P. polegającej na budowie kiosku handlu detalicznego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 4 na części działki drogowej nr ew. 84/23, obręb G-12. Z zawartego w aktach administracyjnych wniosku P. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] wynika, że wniosek dotyczył inwestycji obejmującej kiosk o określonych wymiarach, tj. 6 m długości, 3,5 m szerokości i 2,5 m wysokości. Do wniosku dołączona została kserokopia pisma Zarządu Dróg i Transportu z 1 sierpnia 2005r. skierowanego do wnioskodawcy, zawierająca pozytywną opinię co do wzniesienia ww. kiosku z określonymi zastrzeżeniami. W kolejnym piśmie Zarządu Dróg i Transportu z dnia 12 października 2005 r. skierowanym do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł., Zarząd Dróg i Transportu wyraził opinię, iż planowaną inwestycję należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. nr 204 z 2004 r., poz. 2086 ) pod warunkiem, że budynek nie będzie trwale związany z gruntem oraz będzie w nim prowadzona sprzedaż m.in. artykułów związanych z obsługą pasażerów miejskiej komunikacji publicznej (tj. bilety MPK i prasa). Wskazał ponadto, że nie widzi przeciwwskazań, aby obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywała się od strony ogólnodostępnego parkingu. Przed wydaniem decyzji Prezydent Miasta Ł. sporządził jej projekt, który przesłał do uzgodnienia do Urzędu Marszałkowskiego w Ł.. Postanowieniem z dnia [...] Urząd Marszałkowski w Ł. uzgodnił projekt decyzji w zakresie zadań samorządu województwa. W decyzji z dnia [...] organ I instancji, określając warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalił powierzchnię zabudowy dla planowanego kiosku (6,0 m2), szerokość elewacji frontowej (2,5 m), wysokość elewacji frontowej (2,6 m) oraz wskazał, że dach kiosku musi kontynuować formę i spadki połaci dachowych kiosków sąsiednich (spadek połaci dachowej do 3%). Organ ustalił również nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną w odległości 3,0 m od krawężnika trawnika publicznego w kierunku jezdni i równolegle do w/w krawężnika na chodniku ul. A, przy czym planowany obiekt miał być zlokalizowany pomiędzy tą linią zabudowy a krawężnikiem trawnika publicznego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne P. P. jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z uzyskanych uzgodnień oraz spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana obiektami pozwalającymi określić wymagania dotyczące kształtowania nowej zabudowy (kioski handlowe), planowana zabudowa posiada dostęp do drogi publicznej oraz zapewniona jest obsługa inwestycji w zakresie dostaw energii elektrycznej. Inwestycja, zlokalizowana w pasie drogowym, spełnia również wymogi wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz.U. 2000 nr 71, poz. 838 z zm.), a także warunki, jakie zarządca drogi postawił dla tego obiektu. W dniu 15 grudnia 2005 r. P. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania oraz pisma uzupełniającego z dnia 16 lutego 2006 r. skarżący zarzucił decyzji Prezydenta Miasta Ł., że zapadła z naruszeniem art. 9 i art. 10 k.p.a., art. 3 pkt 1, art. 6 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z jego wnioskiem. We wniosku skarżący wskazał parametry inwestycji, które zostały zaakceptowane przez zarządcę drogi. Organ I instancji, zmieniając bez jego wiedzy parametry planowanej inwestycji, pozbawił go prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącego organ nie miał prawa dokonywać zmian w planowanej inwestycji i stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami - winien wydać decyzję zgodną z treścią wniosku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium wskazało, że udzielenie zgody na ustawienie kiosku o powierzchni innej, niż wskazana we wniosku skarżącego, było wynikiem istnienia przy ul. A szeregu kiosków o powierzchni takiej, jaka została ustalona w decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji i dostosowania nowej zabudowy do stanu zabudowy już istniejącej. Stanowisko organu I instancji znajduje również oparcie w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego celem jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożeniem na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. W skardze na tę decyzję P. P. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. zarzucając obu decyzjom naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 7, 9, 10 i 77 k.p.a. oraz art. 6, 56 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie miał możliwości zapoznania się z projektem tej decyzji, jak również nie został poinformowany o rozważanej przez organ zmianie powierzchni planowanej inwestycji. Ponadto organy obu instancji dokonały zmiany parametrów inwestycji, mimo że projekt przedstawiony przez skarżącego został wcześniej pozytywnie zaakceptowany przez Zarząd Dróg i Transportu. Co do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący podważył możliwość wydania przez organy administracji decyzji niezgodnie z wnioskiem skarżącego. Jego zdaniem organy nie posiadają w tym zakresie luzu decyzyjnego i jeśli stwierdzą zgodność projektu z przepisami prawa, powinny wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy, w przeciwnym wypadku - decyzję odmowną. Wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem skarżącego stanowiło naruszenie ww. przepisów, a także art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Kolegium ponownie zwróciło uwagę na treść art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ administracji jest zobowiązany do porównania planowanej zabudowy z zabudową już istniejącą, celem zachowania ładu przestrzennego zarówno w odniesieniu do formy, jak i rodzaju inwestycji. Planowana inwestycja skarżącego jest zgodna z istniejącą zabudową w pasie ul. A, jednak jej parametry muszą odpowiadać parametrom innym kiosków umiejscowionych przy tej ulicy, a także muszą uwzględniać, że obiekt będzie usytuowany między kioskiem przy przystanku komunikacji miejskiej, a krawężnikiem trawnika. Te względy oraz względy bezpieczeństwa ruchu pieszego i samochodowego, wymuszają umieszczenie kiosku o powierzchni nie większej niż 6 m2. W uzupełnieniu skargi P. P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. powołując się na zaistnienie przyczyn wskazanych w art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wniósł również o zwrot kosztów sporządzenia skargi, kosztów sądowych, kosztów przejazdu do sądu oraz równowartości utraconego zarobku wskutek osobistego stawiennictwa w sądzie strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1–2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 9 i 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek P. P. z dnia [...], pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem toczy się według przepisów k.p.a., z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaganą treść składanego wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, który uzupełnia ogólne postanowienia zawarte w art. 63 § 2 k.p.a., polegające na obowiązku wskazania w piśmie osoby wnioskodawcy, jego adresu i treści żądania. Treścią żądania w tym postępowaniu jest ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji i wydanie stosownej decyzji. Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przyjmuje się, że treść żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne - w szczególności wniosku o ustalenie warunków zabudowy - jest wiążąca dla organów administracji ( por. np. wyrok NSA z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; wyrok NSA z 5.07.1999 r., IV SA 1632/96, LEX nr 47890; A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, str. 433–434). Na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanie organu zakresem złożonego wniosku, wynika ponadto z samej istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 446). Związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony, co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania ( por. wyrok NSA z 16.12.1987 r., IV SA 757/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 20). Z zawartego w aktach administracyjnych wniosku P. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wniosek dotyczył inwestycji obejmującej obiekt o precyzyjnie określonych wymiarach i przeznaczeniu. Organy administracji obu instancji wprawdzie ustaliły warunki zabudowy, jednak określając warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, zasadniczo zmieniły parametry tej inwestycji. Wykroczyły tym samym poza podstawę faktyczną żądania skarżącego, naruszając w konsekwencji art. 7 i 8 k.p.a. Ponadto organy administracji obu instancji nie zapewniły stronie skarżącej właściwego udziału w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika zatem obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, stanowiących podstawę faktyczną decyzji. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jednak umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Podkreślić należy, że zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia ( por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005r. - III SA 1622/2005, LexPolonica ). W niniejszym postępowaniu organ I instancji przed wydaniem decyzji nie uprzedził w żaden sposób strony skarżącej o możliwości zmiany parametrów planowanej inwestycji. Samo poinformowanie skarżącego o przesłaniu projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy planowanej inwestycji do uzgodnienia Urzędowi Marszałkowskiemu nie można uznać za wystarczające. Podkreślić należy, że Prezydent Miasta Ł. zobowiązany był do udostępnienia skarżącemu ostatecznego projektu decyzji, już uzgodnionego z właściwymi organami administracji. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta zawiadomił skarżącego o sporządzeniu projektu, mimo że projekt ten w istocie nie był jeszcze kompletny, skoro nie przeprowadzono wymaganych przez prawo uzgodnień. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia; jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydanie aktu przez organ prowadzący postępowanie. Dopóki zatem ww. uzgodnienia nie zostaną przeprowadzone, projekt decyzji nie osiągnie swojej ostatecznej formy, a akta sprawy, które organ ma obowiązek udostępnić stronie przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.), nie będą pełne. Dopiero po zrealizowaniu wszystkich etapów postępowania, a przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia, organ I instancji winien był udostępnić stronie akta z projektem decyzji, umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Należy również zwrócić uwagę na szczególne unormowanie zawarte w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mocą którego samo sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Autorstwo projektu - z uwagi na szczególne wymagania dotyczące osoby, która projekt taki może sporządzić - musi zostać udokumentowane w aktach sprawy. W niniejszym postępowaniu projekt decyzji został wprawdzie sporządzony, lecz ani z jego treści ani też z innych dokumentów nie można wywieść, kto był jego autorem. Projekt nie spełniał zatem wymogów określonych w cytowanym wyżej art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w niniejszej sprawie - co jest bezsporne - planowana przez P. P. inwestycja miała zostać umiejscowiona w pasie drogowym. W tej sytuacji - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zachodziła potrzeba uzgodnienia tej inwestycji z właściwym zarządcą drogi. W tym zakresie organy administracji nie dochowały właściwej formy prawnej uzgodnień zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do treści art. 39 ust. 3 tej ustawy lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie dwa pisma Zarządu Dróg i Transportu ( z 1 sierpnia 2005 r. oraz z 12 października 2005 r.), pozytywnie opiniujące inwestycję skarżącego, jednak nie spełniają one wyżej wskazanego wymogu formalnego, tj. uzgodnienie nie zostało dokonane w formie decyzji administracyjnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji - w szczególności z uwagi na ciążący na nich obowiązek dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - winny wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy niezbędne dla rozstrzygnięcia. Należy zwłaszcza w sposób pogłębiony wyjaśnić, zgodność funkcji wszelkich obiektów położonych w obszarze analizowanym (nie tylko kiosków handlowych) z funkcją planowanego przez skarżącego obiektu. Wyjaśnienia wymaga również, czy rzeczywiście względy bezpieczeństwa ruchu pieszego i samochodowego w miejscu planowanej inwestycji przemawiają za ograniczeniem powierzchni zabudowy ( tego rodzaju okoliczności nie zostały podniesione ani przez Zarząd Dróg, ani też nie zostały uwzględnione w sporządzonej w toku postępowania analizie urbanistycznej ). Organy administracji winny również wyeliminować uchybienia procesowe rzutujące na prawa stron w postępowaniu, a przede wszystkim zapewnić stronom należyty udział w postępowaniu, w szczególności przez zachowanie właściwej formy informowania o poszczególnych etapach postępowania i podjętych rozstrzygnięciach. Sąd jednocześnie uznał, że wskazane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ale nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, dlatego sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji wydanych przez organy obu instancji, a nie o stwierdzeniu ich nieważności. Mając na uwadze powyższe rozważania sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł.. Zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego ( uiszczony wpis od skargi ) zasądzono po myśli art. 200 p.p.s.a., przy czym z uwagi na to, że strona nie była wzywana do osobistego stawiennictwa, nie przyznano skarżącemu należności z tytułu kosztów przejazdu do sądu i utraconego zarobku, co wynika z dekretu Rady Ministrów z dnia 26 października 1950r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym ( Dz.U. nr 49, poz. 445 ze zm. ) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 lipca 1990r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym ( Dz.U. nr 48, poz. 284 ze zm. ).