II SA/Łd 284/13

Dnia 5 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 roku sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku S. B. i M. S. – B. z dnia 30 maja 2012r., uzupełnionego i zmienionego w dniach 15 czerwca 2012r., 18 września 2012r. oraz 31 października 2012r., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: K.p.a.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 12A, na działce nr ewid. 9 oraz fragmencie działki drogowej nr ewid. [...]. Organ I instancji obszernie opisał procedurę, w wyniku której ustalił, iż planowane zamierzenie spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, potwierdza to przeprowadzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, co oznacza, iż w pełni uzasadnione było pozytywne dla wnioskodawców rozstrzygnięcie. Organ uzyskał także wymagane uzgodnienia. Wprawdzie Zarząd Dróg i Transportu w Ł. nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni, jednakże zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy uzgodnienie uważa się za dokonane. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyła E. J. (współwłaścicielka działki o nr 13) zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy dokonując analizy zabudowy działek sąsiednich uwzględniono jednie budynki jednorodzinne wzdłuż ul. B, a wskazany przepis wymaga analizy zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej tj. z ulicy A, zaś działka nr 9 nie ma dostępu do drogi publicznej od strony ul. B. Nadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez uznanie, na podstawie wymagań technicznych ZWiK w Ł. z dnia 22 października 2012r., że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w sytuacji gdy jako współwłaściciel działki nr 13 przy ul. B 11, odwołująca nie wyraża zgody na lokalizację instalacji wodociągowej na jej działce. W uzasadnieniu strona dodatkowo sformułowała zarzut naruszenia przepisów regulujących usytuowanie budynku w granicy działki. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w tejże ustawie jest stwierdzenie czy planowana inwestycja wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego może powstać na danym terenie, bowiem spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 tejże ustawy. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, w następstwie czego dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy. Ustalenie to podjęte zostało po wyznaczeniu obszaru analizowanego, stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie) i analizie urbanistyczno – architektonicznej, w oparciu o mapy zasadnicze, projekty inwestycji z uwzględnieniem wymagań wynikających z obowiązujących przepisów. Mając na względzie zarzuty odwołania Kolegium wskazało, iż z analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że na działkach sąsiednich, znajdujących się nie tylko wzdłuż ul. B i ul. A, ale w całym obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z garażami. Nadto wykazane zostało, iż teren w obszarze analizowanym posiada uzbrojenie w sieć wodociągową, energetyczną i dostęp do drogi publicznej. Przywołując wykształcone, na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych, orzecznictwo organ wyjaśnił, iż działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest bowiem wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju, co już istniejący. W odpowiedzi na zarzut naruszenia przepisów dotyczących sytuowania budynku w granicy działki Kolegium wskazało, iż rozważania w tym zakresie są przedwczesne, ponieważ na tym etapie procesu inwestycyjnego nie następuje konkretne usytuowanie obiektu w terenie. Dopiero po wszczęciu postępowania w kierunku zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę organ weryfikuje, czy sytuowanie obiektu spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. Z kolei w kwestii braku zgody odwołującej na instalację sieci wodociągowej na jej działce Kolegium stwierdziło, że wymagania techniczne ZWiK w Ł. dotyczące podłączenia działki inwestorów do wodociągu dotyczą umowy użyczenia działki nr 12 przy ul. B 13 w Ł., nie zaś działki odwołującej się. Wprawdzie w piśmie ZWiK w Ł. z dnia 22 października 2012r. wskazano działkę nr 13 przy ul. B, jednakże dokładna analiza akt sprawy, zwłaszcza umowy użyczenia, bezspornie pozwala na uznanie tego faktu za oczywistą omyłkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. J. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wydanie decyzji z pominięciem w obszarze analizowanym działek znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy A, tj. działek o nr 82 – ul. A 15, nr 81/2 – ul. A 13, nr 80/2 – ul. C 1, nr 79/2 – ul. C 1a, nr 78/2 – ul. C 1b, nr 77/3 – ul. C 1c, a tym samym pominięcie właścicieli tych działek jako stron postępowania. Nadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, w związku z art. 8, art. 11 K.p.a. poprzez nie wskazanie w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady przekonywania. Przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy winna być uchylona a wniosek o ustalenie warunków zabudowy oddalony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2013r. pełnomocnik strony skarżącej przedłożył do akt kserokopię decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami zewnętrznymi, na nieruchomości przy ul. A 12a w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647). W przepisie art. 4 ust. 2 ustawa stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz parametrów technicznych inwestycji. Wymagającą decyzji o warunkach zabudowy jest w szczególności zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (art. 59 ust. 1 ustawy). Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej, potwierdzić należy prawidłowość wniosku organów administracji, iż projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w powyższym przepisie. W szczególności nie budzi wątpliwości konstatacja organów o spełnieniu wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa". Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki zabudowy dla przyszłego przedsięwzięcia. Analiza załącznika graficznego do decyzji, na którym – w sposób wynikający z postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wyznaczony został obszar analizowany, nie pozostawia wątpliwości, iż w obszarze tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z garażami. Bezsprzecznie zatem, nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Planowana zabudowa niewątpliwie nie godzi w zastany stan rzeczy, a ponadto nowa i istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa ma dostęp do tej samej drogi publicznej – warto chociażby zwrócić uwagę na zabudowę jednorodzinną na nieruchomości przy ul. A 6. W tym stanie rzeczy należy się zgodzić ze szczegółowo uzasadnionym stanowiskiem organu, tym bardziej, iż proces decyzyjny znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Okoliczność, iż organ pominął jako strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek znajdujących się w obszarze analizowanym (po przeciwnej stronie ulicy A) pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Podmiotom tym przysługuje bowiem, jeżeli uznają to za celowe i wykażą swój interes prawny w tym zakresie, prawo wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego. Tym samym powyższy zarzut skarżącej dotyczący pominięcia wymienionych podmiotów w toczonym postępowaniu nie dotyczy jej sfery prawnej i tym samym nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skarżąca kwestionuje wprawdzie, iż planowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, gdyż w jej ocenie projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, w szczególności nie zgadza się na instalację sieci wodociągowej na należącej do niej działce. Godzi się jednakże zauważyć, iż inwestor przedkładając stanowisko gestora sieci przedłożył umowę użyczenia działki nr 12 na cele przeprowadzenia prac budowlanych polegających na budowie przyłącza wody i kanalizacji oraz trwałe użytkowanie przyłączy wody i kanalizacji dla inwestorów. Użyczenie to ma charakter trwały i bezterminowy. Analizując wypełnienie powyższej przesłanki trzeba mieć na uwadze, iż etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były spełnione. Przemawia za tym także treść art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, który mówi nie tylko o "istniejącym", lecz także o "projektowanym" uzbrojeniu terenu. Celem omawianego przepisu nie jest bowiem uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.. A skoro tak, to w pełni prawidłowe, a przede wszystkim czyniące zadość art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, jest przedłożenie dokumentacji poświadczającej realizację w przyszłości tego rodzaju uzbrojenia. Z powyższego wywieść należy, iż planowana inwestycja funkcjonalnie pozostaje w zgodzie z ogólnymi wymaganiami stawianymi przez omawianą ustawę, nie przesądza natomiast o parametrach, cechach i wskaźnikach projektowanej zabudowy, w tym o gabarytach i formie architektonicznej obiektów budowlanych. Kwestie te w sposób szczegółowy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak dokonując oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia powyższej regulacji należy wskazać, iż odpowiada ona prawu, kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie jak: wielkość powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometrię dachu, czyni to bowiem w zgodzie z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji. Należy także wskazać, iż strona skarżąca nie podnosiła w powyższym zakresie wobec zaskarżonej decyzji jakichkolwiek zarzutów. Z kolei podnoszona przez skarżącą kwestia usytuowania planowanego zamierzenia budowlanego w granicy działki inwestorów i skarżącej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. A to z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, które lokalizowałoby budynek w granicy z działką sąsiednią, a organ odwoławczy w sposób jednoznaczny wskazał, iż docelowe, ostateczne usytuowanie obiektu budowanego na terenie nieruchomości znajdzie odzwierciedlenie w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jak prawidłowo konkludował organ kwestia ta regulowana jest przez przepisy Prawa budowlanego i na obecnym etapie procesu inwestycyjnego nie jest przedmiotem analizy tak organów, jak i sądu administracyjnego.. Czyniąc zadość ochronie interesów osób trzecich organ zastrzegł zaś w pkt 5 decyzji, iż realizacja inwestycji jest możliwa po uzyskaniu pozwolenia na budowę, wydanego na podstawie analizy zgodności przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, w ramach ustalonych warunków zabudowy, z obowiązującymi przepisami prawa,, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie w § 12 uregulowane zostały kwestie odległości sytuowania obiektu od granicy sąsiedniej nieruchomości. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi należy wskazać, iż gołosłowna jest teza o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz braku wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych decyzji. Istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy postępowanie wyjaśniające dostarczyło materiału dającego jednoznaczny obraz prowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia, które jest logiczne i przekonywująco uzasadnione. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., w sposób czyniący zadość podstawowym zasadom postępowania administracyjnego. Ostateczne ustalenie, iż planowane zmierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z przywołanymi przepisami oraz czyni zadość wymogom formalnym obligowało organ administracji publicznej do pozytywnego dla inwestorów rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. ds