II SA/Łd 285/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek /spr./, Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska, p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant referent stażysta Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2004 roku sprawy ze skargi S. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak dowodu uiszczenia opłaty za przejazd samochodu po drogach krajowych oraz brak wymaganego zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie pojazdu przez przedsiębiorcę przewozów drogowych jako działalności pomocniczej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3/ zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz S. J. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. - po rozpoznaniu odwołania S. J. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 600 zł decyzją z dnia [...] , [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podał, że w dniu [...] , podczas kontroli drogowej samochodu marki "Star" nr rej. [...] , funkcjonariusz policji stwierdził brak: - wymaganego zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, - uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Dlatego na podstawie art.92 ust.1 pkt 1 i 6 oraz art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym /Dz. U Nr 125, poz.1371 ze zm./ wysokość kary pieniężnej została ustalona stosownie do pozycji 1. 3 i 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz. U Nr 115, poz.999/. W uzasadnieniu organ podał, że "na podstawie art.33 ust.1 ustawy o transporcie drogowym przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Aby dany przewóz zakwalifikować jako przewóz na potrzeby własne, musi zostać spełnionych łącznie pięć warunków określonych przez ustawodawcę w art.4 pkt 4 rzeczonej ustawy. Organ odwoławczy rozstrzygając w powyższej sprawie wziął pod uwagę zapis w Zaświadczeniu z dni [...] , wystawionym przez Referat Handlu i Usług Urzędu Miasta Ł. , odnoszący się do wykonywanej przez stronę działalności gospodarczej, stanowiącego załącznik do niniejszego odwołania. Konfrontacja tego zapisu, z charakterem przewozu wykonywanego pojazdem będącym w prawnej dyspozycji strony w dniu kontroli tj. przewozu płyt kartonowo-gipsowych, pozwala na zakwalifikowanie go jako "przewozu na potrzeby własne" zgodnie z wolą ustawodawcy określoną w art.4 pkt 4 rzeczonej ustawy. W związku z powyższym strona winna uzyskać zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie przez nią prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do swojej podstawowej działalności gospodarczej /art.33 ust.1 ustawy/. Taki dokument ma obowiązek wystawić starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy /art.33 ust.5 i art.7 ust.2 pkt 1 ustawy/. Nie może mieć w tym przypadku zastosowania przepis art.4 pkt 1-3 ustawy, ponieważ profil działalności strony nie obejmuje transportu drogowego, a więc podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odpłatnego przewozu osób lub rzeczy. W związku z powyższym wskazanie przez spółkę na art.103 ustawy, a w konsekwencji na dwuletni okres przejściowy obowiązujący przy uzyskiwaniu licencji na wykonywanie transportu drogowego jest nietrafny. Z kolei przepis art. 42 ust.1 ustawy o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorcę wykonującego przewozy na potrzeby własne obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U Nr 150, poz.1684; z 2002 roku Nr 188, poz.1577/, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, a następnie wypełnienie jej w sposób wskazany w § 5 ust.1-4 tego aktu prawnego. Czynność tę przedsiębiorca ma obowiązek wykonać przed rozpoczęciem przejazdu. Z kolei art.87 rzeczonej ustawy, nakłada na kierowcę pojazdu samochodowego, obowiązek posiadania przy sobie i okazywania na żądanie uprawnionego organu kontroli, dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Dla istoty sprawy znaczenie ma, zatem fakt posiadania w pojeździe prawidłowo wypełnionego dowodu uiszczenia opłaty, ponieważ umożliwia to organowi kontrolnemu ustalenie, czy opłata została uiszczona i czy karta opłaty została zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami, wypełniona. Dodatkowo na przedsiębiorcy ciąży szczególny obowiązek, wyposażenia kierowcy wykonującego przewóz w wymagane dokumenty /art.87 ust.3 rzeczonej ustawy/. Wskazanie przez stronę w odwołaniu na art.4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U Nr 14, poz.60 ze zm./ jako podstawy prawnej zakwalifikowania danej drogi do kategorii dróg krajowych jest nietrafny. Droga Krajowa Nr 1, na której miała miejsce kontrola drogowa pojazdu będącego w prawnej dyspozycji strony, przebiegająca w Ł. m. in. przez A. , jest oznaczona zgodnie ze wzorem znaku drogowego E-15a "numer drogi krajowej", zamieszczonym w spisie wzorów znaków i sygnałów drogowych, stanowiącym integralną część Rozporządzenia Ministrów Infstruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 roku w sprawie znaków i sygnałów drogowych /Dz.U Nr 170, poz.1393/ Jednocześnie zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych, ulice leżące w ciągu dróg krajowych, należą do tej samej kategorii, co te drogi. Należy podkreślić, że uczestnik ruchu poruszający się po drogach publicznych, w pierwszej kolejności ma obowiązek stosować się do przepisów ruchu drogowego oraz do znaków i sygnałów drogowych." S. J. w skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że pojazdem kierował K. S. , który otrzymał polecenie przeprowadzenia pojazdu do naprawy z ulicy B. na ulicę A. w Ł. bez żadnego ładunku. Przewoził on na tzw. "fuchę" kolka płyt gipsowych i wtedy został zatrzymany przez policjantów. Ta usługa była wykonywana bez zgody skarżącego i nie na jego potrzeby. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki "przewozu na potrzeby własne" określone w art.4 ust.4 ustawy o transporcie drogowym i dlatego nie było podstaw do nałożenia kary na podstawie art.92 ust.1 pkt 1 ustawy. Organy obu instancji nie próbowały wyjaśnić tego zagadnienia; oparły się jedynie na zapisie w protokole kontroli. Kierowca K. S. za naruszenie przepisów porządkowych, został ukarany karą nagany. Podniósł, że samochód poruszał się ulicami, a nie drogami krajowymi. Zgodnie z treścią art.5 ust.3 ustawy o drogach publicznych, przebieg dróg krajowych na terenie miast określa minister do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządów województw, a w miastach na prawach powiatu właściwych prezydentów miast. W chwili ukarania nie było rozporządzenia dotyczącego ustalającego przebieg dróg krajowych w miastach. Błędnie przyjęto, że do zaliczenia ulicy do drogi krajowej wystarczy znak informacyjny E-15a. Organ odwoławczy błędnie przyjmuje, że podstawą prawną kwalifikowania ulicy do dróg krajowych jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie sygnałów i znaków drogowych. Jest to przepis wykonawczy do art.7 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Określa znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym. Podniósł, że z decyzji nie wynika, aby wydał ją uprawniony organ. Organ administracji w odpowiedzi na skargę podał, że w czasie kontroli kierujący i obecny na miejscu kontroli skarżący potwierdzili fakt dokonywania przewozu na potrzeby własne oraz fakt nieposiadania wymaganego zaświadczenia i dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Okoliczność ta nie była kwestionowana w odwołaniu. Wyjaśnił, że "A. w Ł. , na której to drodze miała miejsce kontrola oznaczona jest zgodnie z wzorem znaku drogowego "E-15a" jako "numer drogi krajowej" zamieszczonym w spisie wzorów znaków i sygnałów drogowych stanowiącym integralną część rozporządzenia Ministra Infrastruktury i MSWiA z dnia 31.07.2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych /Dz.U Nr 170, poz.1398/. Jednocześnie zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art.2 ust.2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /tj. Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm./, ulice leżące w ciągu dróg krajowych należą do tej samej kategorii co te grogi. Pomimo, iż w dniu kontroli nie wydane jeszcze zostało rozporządzenie stanowiące wykonanie dyspozycji art.5 ust.3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, to de facto kierujący takową się poruszał /§ 65 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz MSWiA z dnia 31.07.2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych/. Podnoszony przez skarżącego zarzut uchybienia formalnego wydanej decyzji jest bezzasadny. Z upoważnienia organu dokonującego kontroli decyzję podpisał referent - sierż. sztab. J. B. . Wydana ona została przez uprawniony do kontroli organ, o którym mowa w art.93 ust.1 w zw. z art.87 ustawy o transporcie drogowym. Zarówno oznaczenie organu w części nagłówkowej jak i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji dostatecznie identyfikują organ administracji publicznej, jakim jest Komendant Miejski Policji w Ł. Takie zaś jego wskazanie spełnia wymogi decyzji, o których mowa w art.107 § 1 kpa w zakresie oznaczenia organu." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1271/ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U Nr 153, poz.1269/ - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270/ podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na skarżącego nałożono kary pieniężne za przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia i bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych - art.92 ust.1 odpowiednio pkt 1 i 6 ustawy z dnia 8 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U Nr 125, poz.1371 ze zm./, zwanej dalej Ustawą. Zgodnie z art.33 ust.1 Ustawy przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W art.4 pkt 4 Ustawy wyjaśniono, że "niezarobkowy" przewóz drogowy zwany dalej "przewozem na potrzeby własne" - przewóz niezarobkowy /nieodpłatny/osób lub rzeczy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a/ rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione przez przedsiębiorcę, b/ celem przejazdu jest przewiezienie rzeczy lub osób z lub do przedsiębiorstwa lub przeniesienie ich, wewnątrz przedsiębiorstwa lub poza przedsiębiorstwem, na jego własne potrzeby, c/ pojazdy mechaniczne używane do przewozu muszą być prowadzone przez pracowników przedsiębiorcy, d/ pojazdy przewożące rzeczy lub osoby znajdują się w prawnej dyspozycji przedsiębiorcy, e/ nie jest przewozem osób w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. W tej sprawie nie ustalono, czy przewożone płyty gipsowe odpowiadają warunkom określonym w punktach "a" i "b". Skarżący twierdzi, że płyty przewoził kierowca na prośbę przypadkowej osoby. Funkcjonariusz dokonujący kontroli tego nie ustalił. Nie sprawdził, czy zostały one wyprodukowane w przedsiębiorstwie skarżącego. Wbrew temu co stwierdzono w odpowiedzi na skargę nie ma dowodu, że skarżący potwierdził, iż dokonuje przewozu płyt na potrzeby własne i zostały wyprodukowane w jego przedsiębiorstwie. Należy dodać, że zeznania świadka J.B. a nie mogą być uznane za dowód, gdyż dowód ten został przeprowadzony z naruszeniem art.79 § 1 i 2 i art.81 kpa. Stosownie do pierwszego przepisu strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w art.10 § 2 kpa / art.81 kpa/. Wobec niewyjaśnienia, czy spełnione zostały wszystkie warunki określone w art.4 pkt 4 ustawy, nie można uznać, że skarżący miał obowiązek uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w art.33 ust.1 ustawy. Zgodnie z art.42 ust.1 Ustawy przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są zobowiązani do uiszczania opłat za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji pojęcia "dróg krajowych". Zgodnie zaś z art.5 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji do dróg krajowych zalicza się: 1/ autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych, 2/ drogi międzynarodowe, 3/ drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych, 4/ drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów /zespołu pojazdów/ lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów /zespołu pojazdów/, 5/ drogi alternatywne do autostrad płatnych, 6/ drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich, 7/ drogi o znaczeniu obronnym . Zaliczenie do kategorii dróg krajowych następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw transportu, przedłożony w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz obrony narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw /art.5 ust.2 ustawy o drogach publicznych/. Ustęp 3 tego artykułu określa, że przebieg dróg krajowych ustala w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządów województw, a w miastach na prawach powiatu - właściwych prezydentów miast. Zgodnie z art.103 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną /Dz.U Nr 133, poz.872/ stanowi, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r. wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich /Dz. U Nr 160, poz.1071/ ustaliła wykaz dróg krajowych, stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia. Jako drogę A1 wskazano drogę prowadzącą od Gdańska m. in. przez Łódź do granicy Państwa. Natomiast dniu wydania decyzji właściwy minister nie wydał rozporządzenia określającego przebieg tej drogi, szczególnie w miastach. W tej sytuacji należy odpowiedzieć na pytanie, czy A. jest drogą krajową ze względu na brzmienie art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych i fakt oznaczenia jej znakiem drogowym oznaczającym numer drogi krajowej a zamieszczonym w spisie wzorów i sygnałów drogowych stanowiącymi integralną część rozporządzenia Ministra Infrastruktury i MSWiA z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych /Dz.U Nr 170, poz.1398/. Artykuł 2 ust.2 stanowi, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust.1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Przepisy ustawy o drogach publicznych i o transporcie drogowym nie wyjaśniają pojęcia "w ciągu dróg". Nie wiadomo, czy oznacza to ulice stanowiące w mieście przedłużenie drogi krajowej, a jeżeli jest kilka takich ulic, to które leżą w ciągu dróg. Jeżeli ustawodawca nakłada na obywateli obowiązki, to musi jednoznacznie i wyraźnie określić, w jakiej sytuacji obowiązki te muszą być zrealizowane. Nie można tego pozostawić interpretacji organu. Dlatego, w ocenie Sądu w tym składzie obowiązek ponoszenia określonych w Ustawie opłat za przejazd po drogach krajowych powstaje dopiero po ustaleniu w określonym przepisami trybie przebiegu dróg krajowych. Ponadto drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich użytkowanie /art.2 ust.3 ustawy o drogach publicznych/. Zgodnie z § 4 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U Nr43, poz.430/ drogi zaliczone do jednej z kategorii w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: 1/ drogi krajowe - klasy A, SP, GP i wyjątków klasy G. Parametry techniczne i użytkowe klas odpowiadających drogom krajowym podano w następujących przepisach rozporządzenia. To zaś oznacza, że nie każda ulica leżąca w "ciągu dróg krajowych" jest drogą krajową, tylko ta, która spełnia określone warunki techniczne i użytkowe. Wobec powyższego bez określenia w trybie art.5 ust.3 ustawy o drogach publicznych przebiegu dróg krajowych w miastach, nie można zaliczyć ulicy - jedynie na podstawie art.2 ust.2 tej ustawy do drogi krajowej. Natomiast przepisy rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych określa rodzaje znaków i sygnałów obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Nie odnoszą się do kategorii dróg. Z tych też względów Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzekł na podstawie art.200 p.p.s, a wykonaniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnął stosownie do art.152 p.p.s.