II SA/Łd 285/08

Dnia 30 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2008 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z instalowaniem tablicy reklamowej na terenie CHUR "M" przy ul. A (dawna ul. B) w Ł., objętych zgłoszeniem A Spółka Akcyjna w W. i nałożył na tę Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie powyższych robót budowlanych. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 30 ust. 5, ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A Spółka Akcyjna w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie pracownika Spółki K. D.-B.. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko organu I instancji jest wadliwe merytorycznie i nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej stawianych przez obowiązujące przepisy. W tym względzie wnoszący odwołanie, przywołując uprzednio treść art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wywiódł między innymi, że objęta zgłoszeniem tablica reklamowa nie jest usytuowana na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie jest usytuowana poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Jej montaż objęty jest zatem jedynie obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem organ I instancji całkowicie pominął brzmienie powyższych przepisów, a także nie dokonał prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów. Fakt trwałego związania z gruntem nie stanowi bowiem przesłanki różnicującej zakres obowiązku zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie wnoszący odwołanie podkreślił, że samo brzmienie przepisu art. 29 ust.1 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje na możliwość instalowania wolno stojących urządzeń reklamowych, z których wyłącznie urządzenia świetlne i podświetlane usytuowane poza obszarem zabudowanym, w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to także, iż poza tym wyjątkiem, pozostałe urządzenia reklamowe wolno stojące podlegają wyłącznie procedurze zgłoszenia. Ponadto, zdaniem wnoszącego odwołanie, organ I instancji nie wykazał, na czym miałoby polegać pogorszenie stanu zabytku, na którym tablica reklamowa miałaby zostać zamontowana i na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia wynikłe z montażu tablicy informacyjnej na parkingu, a także nie wskazał numeru działki, której dotyczy sprzeciw. Wnoszący odwołanie podkreślił także, iż reklamy są montowane powszechnie na parkingach, stacjach benzynowych, w centrach miast w okolicach ruchliwych ciągów pieszo-jezdnych. Samo stwierdzenie organu o niebezpieczeństwie jest niewystarczające, gdyż nie zawiera stosownego uzasadnienia. Podniósł przy tym, że zarzut niekompletności dokumentów załączonych do zgłoszenia jest także nietrafny, gdyż w takiej sytuacji organ ma obowiązek wezwać zgłaszającego do usunięcia braków wniosku. Dopiero nieuzupełnienie braków zgłoszenia w wyznaczonym terminie umożliwia wniesienie sprzeciwu. W konkluzji wnoszący odwołanie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6 - 9, art. 11 i art. 107 k.p.a., co tym samym oznacza, że sprzeciw jest bezprawny i niezasadny. W związku z powyższym odwołaniem organ odwoławczy, pismem z dnia 31 stycznia 2008 roku, wezwał K. D.-B. - jako pełnomocnika A S.A. - do uzupełnienia odwołania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania - o oryginał bądź urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, zgodnie z art. 33 k.p.a., właściwie opłaconego, upoważniającego do występowania w imieniu A S.A. Pismem z dnia 5 lutego 2008 roku K. D.-B. uzupełnił odwołanie, przedkładając odpis pełnomocnictwa z dnia 15 stycznia 2007r. wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. D.-B., działającego w imieniu inwestora A S.A. w W., od decyzji organu I instancji, wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z instalowaniem tablicy informacyjnej na terenie CHUR "M" w Ł. przy ul. A. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się jedynie niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia pełnomocnictwa udzielonego K. D..-B. do reprezentowania A S.A. w województwie [...], ważnego do dnia 31.12.2007r. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na fakt, iż znajdująca się w aktach sprawy kserokopia pełnomocnictwa nie spełnia wymogów wskazanych w art. 33 k.p.a. i nie jest pełnomocnictwem do powyższej sprawy, pismem z dnia 31 stycznia 2008 roku, na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 140 k.p.a., wezwano wnoszącego odwołanie do uzupełnienie odwołania - w wyznaczonym terminie - o właściwe pełnomocnictwo, z pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. W dniu 13 lutego 2008 roku wpłynęło do organu odwoławczego ogólne pełnomocnictwo z dnia 15 stycznia 2007 roku, upoważniające K. D.-B. do reprezentowania A S.A. w określonych zakresach. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że przesłane pełnomocnictwo jest innym dokumentem niż żądany, bowiem nie określa, iż składający odwołanie jest upoważniony do reprezentowania Spółki w sprawach składania odwołań od decyzji administracyjnych, czy do reprezentowania inwestora w tej konkretnej sprawie przed organem II instancji. Wychodząc z powyższych przesłanek, przyjmując jednocześnie, że wezwanie z dnia 31 stycznia 2008 roku do usunięcia braku formalnego pełnomocnictwa nie zostało wykonane, organ odwoławczy - na zasadzie art. 134 k.p.a. - stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Spółka A S.A. w W., reprezentowana przez pełnomocnika K. D.-B., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i obciążenie organu kosztami postępowania, skarżąca stwierdziła, że Wojewoda [...] po otrzymaniu, w jego ocenie, wadliwego pełnomocnictwa, powinien po raz kolejny wezwać do uzupełnienia braków odwołania lub wezwać stronę do podpisania odwołania. Jednocześnie, powołując się na poglądy zawarte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący podniósł, że organ odwoławczy powinien wyjaśnić wątpliwości co do czasookresu obowiązywania pierwszego pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy, jeśli tego natomiast nie uczynił, powinien był wyjaśnić zakres przesłanego pełnomocnictwa, zwłaszcza, że pełnomocnictwo z dnia 15 stycznia 2007 roku upoważniało między innymi do: uzgodnień administracyjno-architektonicznych, składania wniosków i zgłoszeń w procesie budowlanym, składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odbioru decyzji, postanowień i pism, robót geodezyjnych i odbioru wypisów geodezyjnych, składania ofert, negocjacji i odbioru umów dotyczących urządzeń reklamowych. Jeżeli zaś tego nie uczynił, przed stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, powinien był wezwać stronę do osobistego podpisania wniesionego odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością jego uchylenia. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", podanie, którego szczególnym rodzajem jest odwołanie od decyzji, może być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu, powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych oraz być podpisane przez wnoszącego. Jeśli zaś w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Gdy zaś podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.). Wyjaśnić przy tym należy, że każde podanie, w tym także odwołanie, może być wniesione przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), będącego osobą fizyczną posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.), przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub ustnie do protokołu i dołączone do akt w oryginale lub urzędowo poświadczonym odpisie (art. 33 § 2 i 3 k.p.a.). Ponadto podkreślić trzeba, iż pełnomocnik może być ustanowiony do udziału w jednej lub w kilku czynnościach, a także może mieć umocowanie do udziału w całym postępowaniu administracyjnym w danej sprawie ( por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 262). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. D.-B., działającego w imieniu inwestora A Spółka Akcyjna w W., od decyzji organu I instancji zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z instalowaniem tablicy reklamowej na terenie CHUR "M" w Ł. przy ul. A. Z akt sprawy wynika przy tym, że pismem z dnia 31 stycznia 2008 roku organ odwoławczy wezwał K. D.-B., jako pełnomocnika A S.A., do uzupełnienia - w zakreślonym terminie - odwołania o oryginał bądź urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, właściwie opłaconego, upoważniającego do występowania w imieniu A S.A. W wykonaniu wezwania K. D.-B. pismem z dnia 5 lutego 2008 roku uzupełnił złożone odwołanie i przesłał pełnomocnictwo z dnia 15 stycznia 2007r. wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo to zakresem swym obejmowało umocowanie do reprezentowania firmy A Spółka Akcyjna w W. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej między innymi w zakresie: - uzgodnień administracyjno-architektonicznych, - składania wniosków i zgłoszeń w procesie budowlanym, - składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - odbioru decyzji, postanowień i pism, robót geodezyjnych i odbioru wypisów geodezyjnych, - składania ofert, negocjacji i odbioru umów dotyczących urządzeń reklamowych. Nie obejmowało zaś swoim zakresem, na co wyraźnie wskazuje zawarte w nim zastrzeżenie, prawa do podpisywania umów i zleceń. Czasookres jego obowiązywania określono do dnia 31.12.2008 roku. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie można uznać, z uwagi na użyty w treści tego pełnomocnictwa zwrot "między innymi", jak przyjął to kategorycznie organ odwoławczy, że K. D.-B. nie był umocowany do złożenia środka zaskarżenia od decyzji organu I instancji, mimo braku wskazania expressis verbis tego rodzaju czynności procesowej w treści przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa. Ponadto Sąd zwraca uwagę na bezsporny fakt, iż wnoszący odwołanie nie czynił tego we własnym imieniu, lecz w imieniu inwestora będącego stroną postępowania – Spółki A S.A. z siedzibą w W.. Wszakże odwołanie składa strona (art. 127 § 1 k.p.a.), która w tym przypadku działała przez pełnomocnika. Jeśli zatem organ powziął ewentualne wątpliwości dotyczące zakresu przedłożonego na jego wezwanie pełnomocnictwa, to powinien był podjąć czynności skutkujące wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W żadnej zaś mierze, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie można uznać za prawidłowe w tej sytuacji wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez nią środka zaskarżenia. Na kanwie powyższych rozważań stwierdzić zatem należy, że przedstawione stanowisko organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonym postanowieniu, nie odpowiada przepisom postępowania, powodując naruszenie art. 10 § 1, art. 32, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ rozważy wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej tychże elementów zawartej w niniejszym wyroku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W kwestii kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Uwzględniając przy tym treść art. 152 p.p.s.a., z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał za bezprzedmiotowe orzekanie w kwestii wstrzymania wykonania tego postanowienia.