II SA/Łd 285/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zwolnieniu częściowym z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego P. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Z. zwolnił częściowo P.W. z wnoszenia opłaty za pobyt W. W. (ojca) w Domu Pomocy Społecznej (DPS) dla przewlekle somatycznie chorych od dnia 1 października 2019 r. w kwocie 788,77zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie jego sytuacji majątkowej, a nadto nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności związanych z sytuacją rodzinną strony oraz niewłaściwe wyważenie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. Wniósł o zmianę bądź uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 64 w związku z art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4, 5, 6, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), dalej powoływanej w uzasadnieniu jako "u.p.s.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pomocowego z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odpłatności P. W. za pobyt ojca – W. W. w DPS w Z. i tym samym zobowiązało P. W. do ponoszenia kosztów pobytu ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 1.577,54zł. W dniu 8 października 2019 r. zobowiązany wniósł o zwolnienie z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS. W uzasadnieniu wniosku P.W. wskazał na fakt prowadzenia samotnie gospodarstwa domowego w wynajmowanym mieszkaniu, na utrzymanie którego ponosi wydatki w postaci czynszu w kwocie 650 zł miesięcznie, kosztu opału 2000 zł rocznie, energii elektrycznej oraz gazu w wysokości 250 zł miesięcznie. W maju 2019 r. zmarła matka P.W., która wspólnie z nim zamieszkiwała i współuczestniczyła w kosztach utrzymania mieszkania. Z uwagi na te okoliczności nie jest on w stanie ponosić ustalonych kosztów pobytu ojca w DPS bez uszczerbku dla swojego utrzymania. Konieczność uiszczenia łącznej opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji o odpłatności stanowiłaby dla P. W. znaczną uciążliwość, ze względu na brak zgromadzonych środków pieniężnych. Ponadto strona podniosła kwestię stosunków między nim a ojcem, które miały charakter wyłącznie formalny. Ojciec opuścił rodzinę i nie interesował się wychowaniem syna. Nie był pozbawiony władzy rodzicielskiej, jednakże nigdy jej nie wykonywał, nadto był dłużnikiem alimentacyjnym. W wyniku przeprowadzonego w dniu 25 października 2019 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, ustalono, że P.W. jest kawalerem, nie posiada dzieci, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z jednego wynagrodzenia, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i nie zgłasza problemów zdrowotnych. W dniu [...] maja 2019 r. zmarła matka P.W. W zaświadczeniu o zarobkach z dnia 30 lipca 2019r. za okres styczeń – lipiec 2019 r. wykazano średnie wynagrodzenie netto na kwotę 3.456,86zł, przy czym ma ono charakter zmienny w każdym miesiącu. We wniosku z dnia 26 września 2019 r. o zwolnienie z ponoszenia odpłatności strona podała kwotę miesięcznych dochodów w wysokości około 3.400,00zł. Z kolei z zaświadczenia o zarobkach z dnia 23 października 2019 r. wynika, że jest ono we wrześniu 2019 r. niższe i wynosi 1.974,06zł miesięcznie; brak jest potrąceń komorniczych. Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium zauważyło, iż zasady współżycia społecznego, etyki czy moralności nie polegają uwzględnieniu przy ocenie przez organ stanu faktycznego w sprawie, bowiem leżą w ramach kompetencji innych organów. Stwierdziło, że podnoszona przez P.W. kwestia nieprawidłowych relacji z ojcem w przeszłości nie jest przesłanką uzasadniającą zwolnienie z odpłatności. Jednakże w przypadku wnioskodawcy występują przesłanki z art. 64 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. śmierć członka rodziny i utrzymywanie się z jednego wynagrodzenia. Kolegium wskazało, że mając na uwadze śmierć matki P.W. i niższe we wrześniu 2019 r. wynagrodzenie w kwocie 1.974,06zł, w stosunku do stałych miesięcznych wydatków tj.: czynszu 650zł., energii elektrycznej 200zł, gazu 30zł oraz opału 150zł, które wynoszą łącznie 1.030,00zł. organ I instancji uznał, iż ustalona kwota odpłatności była zbyt wysoka w sytuacji dochodowej strony. Wobec tego organ pomocowy zwolnił P.W. częściowo z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej z kwoty 1.577,54zł do kwoty 788,77zł za okres od 1 października 2019 r. Zdaniem organu zmniejszona od 1 października 2019 r. kwota odpłatności w wysokości 788,77zł jest w sytuacji dochodowej strony możliwa do zapłacenia, nawet po pomniejszeniu aktualnego dochodu o stałe wydatki miesięczne (1.974,06zł - 1.030,00zł = 944,06zł). Kwota odpłatności za okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. pozostaje bez zmian i wynosi 1.577,54 zł. Zdaniem Kolegium całkowite zwolnienie strony z odpłatności godziłoby w ideę i cele pomocy społecznej oraz byłoby sprzeczne z zasadą pomocniczości i adekwatności. Przerzucałoby bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, a zatem nie można postawić mu zarzutu dowolności w przyznaniu częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca strony w DPS. Zadaniem pomocy społecznej jest bowiem wspieranie, a nie wyręczanie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielanie pomocy. Interes strony nie może uzyskać przewagi nad interesem społecznym. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że realizacja zadań gminy wymagających wydatków z budżetu gminnego wymaga działania w sposób zgodny z prawem, efektywny i oszczędny. Nie jest więc dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca DPS w sytuacji gdy organ I instancji zwolnił stronę w części z odpłatności za pobyt w placówce. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a. przepisu prawa materialnego, tj. art. 64 u.p.s. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że niewłaściwa relacja rodzinna pomiędzy osobą zobowiązaną do odpłatności a mieszkańcem DPS nie jest inną, szczególną okolicznością podlegającą ocenie organów z punktu widzenia tego przepisu; b. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 80 oraz art. 11 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy związanych z możliwościami finansowymi skarżącego co do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, a w konsekwencji przyjęcie – w sposób przekraczający granice uznania administracyjnego oraz bez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowały się organy przy czynieniu takiego ustalenia – iż ostatecznie przyjęta w obu decyzjach kwota odpłatności jest możliwa do zapłacenia przez skarżącego, podczas gdy kwota ta w świetle zgromadzonego materiału sprawy jest nie do pogodzenia z kosztami utrzymania skarżącego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji, po dokonaniu obliczeń arytmetycznych, polegających na pomniejszeniu aktualnego dochodu skarżącego o stałe wydatki miesięczne w postaci czynszu, energii elektrycznej, gazu oraz opału ustaliły, iż skoro uzyskana w ten sposób kwota przewyższa miesięczną kwotę odpłatności, to ta ostatnia jest przez skarżącego możliwa do zapłacenia. W ustaleniach organów zabrakło jednak, poza obliczeniami arytmetycznymi, oceny faktycznych możliwości płatniczych skarżącego. Po pomniejszeniu aktualnej, przyjętej przez organy kwoty dochodu skarżącego o stałe wydatki i ustaloną kwotę odpłatności, do dyspozycji skarżącego pozostaje kwota około 155zł., która nie umożliwia w żadnym stopniu utrzymania się osoby zobowiązanej do odpłatności. W ocenie skarżącego organy obu instancji uchybiły zasadzie z art. 7 K.p.a. nie dokonując oceny rzeczywistych możliwości płatniczych strony. Organy nie wykazały, że przyjęcie wyższej kwoty zwolnienia przekraczałoby możliwości organu administracji, ani też nie uzasadniły, dlaczego interes strony w przedmiotowej sprawie nie może w jakikolwiek sposób przeważyć nad interesem społecznym. Tego typu braki w procedowaniu przez oba organy naruszają zasadę z art. 11 K.p.a. Strona skarżąca wskazała ponadto, że w judykaturze przyjęte zostało stanowisko, iż z uwagi na otwarty katalog przesłanek zawartych w przepisie art. 64 u.p.s., każde szczególnie uzasadnione okoliczności mogą zostać poddane indywidualnej ocenie organu, bowiem przepis ten wprost nie wyłączył określonych kategorii podstaw zwolnienia. Tym samym organy całkowicie zaniechały oceny relacji rodzinnej w danym stanie faktycznym w świetle tego, czy stanowić może ona ową szczególną okoliczność do zwolnienia, choć były zobowiązane to uczynić. Tymczasem ojciec skarżącego nie uczestniczył w wychowaniu i utrzymaniu skarżącego, zaś dochodzenie alimentów zasądzonych na rzecz syna wymagało podjęcia egzekucji komorniczej i ostatecznie nie doprowadziło do wyegzekwowania całości kwot objętych wyrokami sądowymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zakwestionowanej decyzji stanowił art. 64 u.p.s., zgodnie z którym osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem, że decyzja w przedmiocie całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS ma charakter uznaniowy. W przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 K.p.a., tzn. mając na względzie nie tylko słuszny interes osoby wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Niewątpliwie zgodzić się należy z Kolegium, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej czy wzajemnej relacji skarżącego z ojcem nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Natomiast wbrew twierdzeniom tego organu mogą stanowić podstawę decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części opłaty za pobyt w DPS na podstawie art. 64 u.p.s. Rację bowiem należy przyznać skarżącemu, że użyty w art. 64 u.p.s. zwrot "w szczególności" oznacza, że określona w tym przepisie lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty jest przykładowa. W tej sytuacji również inne usprawiedliwione okoliczności, a za takie można uznać powoływane przez skarżącego nieprawidłowe relacje z ojcem, mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty. Organy administracji publicznej nie wzięły jednak tych okoliczności pod uwagę, co wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy administracji publicznej winny bowiem stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja tej zasady ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie organy administracji nie uwzględniły jednak wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego w toku prowadzonego postępowania, co wskazuje na jego wadliwość. Oceniając działania organów administracji publicznej wskazać należy, że w sposób nieprawidłowy organy te wyciągnęły wnioski z poczynionych ustaleń w zakresie sytuacji materialnej skarżącego i jego możliwości finansowych. Otóż, jak słusznie zostało dostrzeżone w niniejszej sprawie, sytuacja dochodowa skarżącego jest zmienna. Oceniając kondycję materialną skarżącego organy wzięły pod uwagę jego niższe wynagrodzenie, które we wrześniu 2019 r. wynosiło 1.974,06zł. Od tej kwoty odliczyły stałe miesięczne wydatki takie jak: czynsz – 650zł, energia elektryczna – 200zł, gaz – 30zł, opał – 150zł, które łącznie wyniosły 1.030zł. Na podstawie tych wyliczeń doszły jednak do błędnego wniosku, że pozostała z wynagrodzenia kwota 944,06zł wystarczy na pokrycie zmniejszonej odpłatności za pobyt ojca skarżącego w DPS w wysokości 788,77zł i na bieżące utrzymanie. W tym zakresie należy podzielić wnioski strony, że kwota jaka pozostałaby skarżącemu po dokonaniu odpłatności za pobyt ojca w DPS to około 155zł i z pewnością nie wystarczyłaby na pokrycie pozostałych kosztów miesięcznego utrzymania skarżącego (wyżywienia, zakupu odzieży, środków higieny osobistej, środków czystości itp.). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w sprawach, w których mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, a tak niewątpliwie jest w przypadku regulacji z art. 64 u.p.s., wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o powołany przepis winno zawsze być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz ich analizą z zachowaniem wymogów przewidzianych w procedurze administracyjnej. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). W warunkach niniejszej sprawy Kolegium odstąpiło od przeprowadzenia tak opisanego postępowania, bowiem nie oceniło w sposób pełny sytuacji materialnej skarżącego, a dodatkowo zupełnie nie zainteresowało się argumentami skarżącego związanymi z nieprawidłowymi relacjami z ojcem, które również powinny zostać poddane analizie z punktu widzenia możliwości zwolnienia z opłaty za pobyt ojca w DPS. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach tzw. uznania administracyjnego jest z kolei ograniczona wyłącznie do oceny tego czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Analiza akt sprawy dała podstawy do stwierdzenia, że organy administracji odstąpiły od przeprowadzenia postępowania w sposób uwzględniający treść art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Konsekwencją powyższych wadliwości jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jaki poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zastosują się do powyższej oceny prawnej, w szczególności odniosą się do powoływanych przez skarżącego nieprawidłowych relacji z ojcem oraz dokonają wszechstronnej oceny sytuacji materialnej skarżącego, uzasadniając szczegółowo wydane w sprawie rozstrzygnięcie (art. 153 P.p.s.a.). dc