II SA/Łd 286/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2003, nr 98, poz. 1071) po rozpatrzeniu wniosku firmy B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji kontroli diagnostycznej pojazdów z infrastrukturą techniczną w Ł. przy ulicy A 27. W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, iż zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący na terenie nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego utracił swoją moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Stosownie do przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zważano, iż zgodnie z art. 61 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. W wyniku przeprowadzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), analizy stwierdzono, co następuje: 1. sąsiadująca z terenem inwestycji działka nr 149/9 jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Warunek "dobrego sąsiedztwa" uznano za spełniony; 2. Dostęp do drogi publicznej - istniejącym zjazdem do ul. B jest zapewniony. Warunek dostępności do drogi uznano za spełniony; 3. Istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia, co wynika z przedłożonego załącznika graficznego i wstępnych zapewnień gestorów sieci. Zapewnienie obsługi inwestycji w zakresie dostaw energii elektrycznej i wodno - kanalizacyjnej planowane jest z sieci miejskiej; 4. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość przeznaczona jest na cele budowlane. Wobec powyższego warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne uznano za spełniony; 5. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy została uzgodniona z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od decyzji organu l instancji, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa A -użytkownik wieczysty terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem. Zdaniem strony skarżącej planowana inwestycja nie powinna być lokalizowana wewnątrz osiedla, gdyż taka lokalizacja (w odległości mniejszej niż 10 m od budynków mieszkalnych) narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W opinii strony planowana inwestycja stanowi uciążliwość dla sąsiednich budynków mieszkalnych (wzmożony ruch pojazdów, spaliny, zwiększenie natężenia hałasu). Podniesiono, iż oddziaływanie planowanej inwestycji znacznie pogorszy jakość środowiska mieszkalnego w osiedlu jak również zdeprecjonuje przestrzeń wokół budynków mieszkalnych, co prowadzić będzie do obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich. Decyzją z [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59, art.60 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z przepisami. W analizowanym obszarze dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa, wielorodzinna z uzupełniająca funkcją usługową, lokowaną w obiektach wolnostojących oraz parterach budynków mieszkalnych. Przedmiotowa inwestycja stanowi więc kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Odnośnie zarzutu dotyczącego uciążliwości inwestycji dla nieruchomości sąsiednich Kolegium wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o zgodności zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z warunkami wymienionymi w ustawie i przepisami odrębnymi. Decyzja ta nie przesądza natomiast o szczegółowej lokalizacji planowanych obiektów w odległości od granic działek czy innych obiektów. Odnosząc się do kwestii uciążliwości planowanej inwestycji dla środowiska, organ II instancji stwierdził, iż stanowi ona oddzielny przedmiot postępowania i badana jest w postępowaniu w sprawie ocen oddziaływań na środowisko prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wydana po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie przesądzająca w zakresie oceny skutków planowanej inwestycji dla środowiska. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 6, 7, 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem strony skarżącej, zaskarżone decyzje nie spełniają warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co są niezgodne z prawem. Zdaniem strony, nie ma bowiem miejsca łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie nie ma miejsca kontynuacja funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także intensywności wykorzystania terenu. Ponownie podniesiono, iż dominującą funkcją na rozpatrywanym terenie jest funkcja mieszkaniowa z uzupełniającą funkcją działalności usługowej nastawionej na obsługę mieszkańców. Podniesiono również, iż zaskarżona decyzja narusza zasady legalności działania organów administracji, jak i interes społeczny oraz interes obywateli (art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Naruszona została również zasada zaufania obywateli do organów Państwa i do prawa przez wydanie decyzji administracyjnej sprzecznej z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe rozważania należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone przez organy obu instancji, iż planowana inwestycja jest zgodna z warunkami, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut skargi, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca kontynuacja funkcji zabudowy nie zasługuje na uwzględnienie. Poprawnie wyznaczony obszar analizy obejmuje teren zabudowy osiedla mieszkaniowego. Jako, że planowana inwestycja będzie miała charakter usługowy wskazano, iż poza wolno stojącymi obiektami usługowymi rozlokowanymi między budynkami mieszkalnymi znajdują się obiekty usług motoryzacyjnych - w bezpośrednim sąsiedztwie na sąsiedniej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej ( skrzyżowaniu ul. B i A) zlokalizowana jest stacji paliw C oraz parkingi. W świetle ustaleń poczynionych przez organy administracji nie ulega wątpliwości, iż stacja kontroli diagnostycznej pojazdów stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Nie ulega wątpliwości, że na terenie osiedla mieszkaniowego funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa. Nie może to jednak prowadzić do absurdalnej wręcz sytuacji, kiedy to na obszarze tym niemożliwe byłoby sytuowanie obiektów o charakterze usługowym, zaspokajającym potrzeby mieszkańców, w tym stacji paliw, czy też stacji diagnostycznych pojazdów. Sąd podzielił stanowisko organów, iż planowana inwestycja będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Dodatkowo, będzie uzupełnieniem funkcjonalności obiektów obecnie działających służących potrzebom motoryzacyjnym mieszkańców osiedla. Odnosząc się do podnoszonego w trakcie postępowania zarzutu strony skarżącej w zakresie uciążliwości planowanej inwestycji związanej z ilością samochodów oraz lokalizacją miejsc parkingowych należy stwierdzić, iż jest on przedwczesny. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzyga bowiem tych kwestii, których jednoznaczne ustalenie nastąpi dopiero w postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, które jest następnym etapem działania inwestora warunkującym możliwość przystąpienia do realizacji inwestycji. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z warunkami wymienionymi w powołanych przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588). W praktyce oznacza to jedynie rozstrzygnięcie o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na wskazanym terenie, a konkretyzacja warunków tej realizacji nastąpi w kolejnych postępowaniach zakończonych wymaganymi decyzjami, w tym decyzją o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.